Die Strafverfolgung schwerer Menschenrechtsverletzungen
31. Januar 2005
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Aide-Mémoire zur 61. Sitzung der Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen 14. März bis 22. April 2005
Die Vereinten Nationen sollten ihr Engagement in Osttimor verstärken und die drohende Straflosigkeit verhindern
Die bisherigen Strafverfolgungsbemühungen sind gescheitert
Fünf Jahre nach der von den Vereinten Nationen (VN) durchgeführten Volksbefragung (Popular Consultation) zur Frage der Unabhängigkeit Osttimors und dem darauf folgenden Ende der indonesischen Okkupation ist die Strafverfolgung der Verantwortlichen wegen Völkerrechtsverbrechen in Osttimor 1999 ins Stocken geraten. Weder das ad hoc-Menschenrechtsgericht in Jakarta noch das von den VN gegründete Sondergericht in Osttimor waren in der Lage, diejenigen, die die größte Verantwortung für die Verbrechen tragen, vor Gericht zu stellen. Gerechtigkeit für die Opfer in Osttimor scheint unerreichbar zu bleiben. Dadurch steht nicht nur die Fähigkeit der VN, der Straflosigkeit für Völkerrechtsverbrechen weltweit mit effektiven Mitteln entgegenzutreten, sondern auch die Entwicklung des Rechtsstaates in Indonesien und Osttimor auf dem Spiel. Die schweren Menschenrechtsverletzungen, die in Osttimor im Jahr 1999 von pro-indonesischen Milizen mit Unterstützung des indonesischen Militärs begangen wurden, waren schon mehrfach auf der Tagesordnung der Menschenrechtskommission der VN (MRK). Darüber hinaus verlangte der VN-Sicherheitsrat in Artikel 16 der Resolution 1272 (1999) vom 25. Oktober 1999, durch die die VN Übergangsverwaltung UNTAET (United Nations Transitional Administration for East Timor) in Osttimor etabliert wurde, ausdrücklich die Strafverfolgung derjenigen, die die Verbrechen zu verantworten haben 1. Unverzüglich nach der Gewalteskalation im September 1999 berief die MRK eine Sondersitzung ein – die vierte ihrer Art in der Geschichte der Kommission – und verabschiedete eine Resolution, in der sie den VN-Generalsekretär aufforderte, eine Untersuchungskommission einzurichten. Diese Kommission schlussfolgerte in ihrem Bericht an den VN-Generalsekretär, dass das Ausmaß der Gewalttaten in Osttimor die Einrichtung eines internationalen Strafgerichts erforderlich mache.
Das ad hoc Menschenrechtsgericht in Jakarta: Nicht willens
Die Regierung Indonesiens versicherte mehrfach gegenüber der MRK, dass sie die Verantwortlichen strafrechtlich verfolgen und bestrafen würde. Inzwischen sind die Strafverfahren für die 18 angeklagten Personen abgeschlossen. Davon wurden nur sechs Personen zu einer Haftstrafe verurteilt. Doch nur der ehemalige Gouverneur Osttimors, Abilio Soares, verbrachte tatsächlich ein paar Wochen im Gefängnis, bevor auch sein Urteil vom Obersten Gerichtshof revidiert und er freigesprochen wurde. Die beantragte Haftstrafe von zehn Jahren für Milizenanführer Eurico Guterres wurde um die Hälfte reduziert, und er bleibt auf freiem Fuße, solange sein Berufungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist. Der ranghöchste Angeklagte, Generalmajor Adam Damiri, wurde zwar vom ad hoc-Menschenrechtsgericht zu einer Haftstrafe von drei Jahren verurteilt, jedoch auch in letzter Instanz freigesprochen. Die Tatsache, dass überhaupt einige der Angeklagten durch das ad hoc-Menschenrechtsgericht verurteilt wurden, ist dem Mut einzelner Richter zuzuschreiben, die nicht zögerten, das Gesetz anzuwenden, obwohl die Staatsanwaltschaft ihnen durch ihre mangelhafte Strategie oftmals keine Grundlage dafür bot. Neben der erschreckend geringen Anzahl an Verurteilungen geben die Urteile des ad hoc-Gerichts und der Berufungskammern zudem nicht die eigentliche Natur und Abläufe der Verbrechen wieder. Die Ursache der Verbrechen wird in spontanen Zusammenstößen zweier konkurrierender Gruppierungen in Osttimor gesehen. Die de facto Kontrolle, die das Militär und die indonesische Zivilverwaltung über die Milizen ausübten, wurde weder geprüft noch dargelegt. Darüber hinaus ist es der Staatsanwaltschaft nicht gelungen, einige der Hauptverdächtigen wie zum Beispiel General Wiranto, den damaligen Oberkommandierenden des indonesischen Militärs und früheren Verteidigungsminister, und João Tavares, den ehemaligen Kommandeur der Milizen, anzuklagen. Diese Kultur der Straflosigkeit stellt nicht nur eine schwere Missachtung der Würde und der Rechte der Opfer dar, sondern Indonesiens Justizsystem missachtet zugleich die Entscheidungen des VN-Sicherheitsrates sowie die Empfehlungen der MRK und stellt dadurch die Glaubwürdigkeit der VN insgesamt aufs Spiel.
Die Serious Crimes Unit in Dili: Nicht in der Lage
In Osttimor haben die von den VN eingerichtete Anklagebehörde (Serious Crimes Unit) und das Sondergericht (Special Panels for Serious Crimes) einen großen Beitrag zur strafrechtlichen Vergangenheitsaufarbeitung geleistet. Bis zu 400 Personen wurden angeklagt, wovon 70 eine Haftstrafe verbüßen. Nichtsdestotrotz konnte das Gericht bisher keiner der von der Serious Crimes Unit angeklagten Personen aus indonesischen Militär- und Verwaltungskreisen habhaft werden, was auf die mangelnde Kooperation seitens Indonesiens, der VN und der osttimoresischen Regierung zurückzuführen ist. Dieses Ergebnis erzeugt bei der Bevölkerung Osttimors den Anschein ungleichwertiger Behandlung jener Täter, die osttimoresischer Herkunft sind und meist als Mitläufer in den Milizen agierten. Mitunter müssen mit Abzug der VN-Mission UNMISET im Mai 2005 die Ankläger und Richter des Sondergerichts in Osttimor ihre Arbeit einstellen. Dies hätte das katastrophale Ergebnis zur Folge, dass fast die Hälfte aller Mordfälle unaufgeklärt blieben. Mit der Beendigung der Arbeit des Sondergerichts würde die durch die VN initiierte Verbrechensaufklärung im Ergebnis als gescheiterter Versuch der Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen in die Geschichte eingehen. Die Lösung dieser Problematik kann jedoch nicht darin liegen, das bestehende Sondergericht zu schließen, ohne einen geeigneten Ersatz zu schaffen. Die VN stehen in der Pflicht, das existierende Gericht entweder zu reformieren und mit erweiterten Kompetenzen auszustatten oder neue, effektivere Mechanismen der Strafverfolgung zu schaffen. Somit sollte auch die MRK sich dieser dringlichen Situation annehmen und Empfehlungen zu einer Lösung abgeben. Im Folgenden präsentieren wir einige Reformvorschläge, die die MRK in ihren Beratungen unterstützen sollen.
Die Notwendigkeit einer internationalen Expertenkommission
Der VN-Generalsekretär hat mehrfach dargelegt, dass er sich der Strafverfolgung von Völkerrechtsverbrechen verpflichtet fühlt. Bei mehreren Gelegenheiten verlieh er seiner Bereitschaft Ausdruck, eine unabhängige Expertenkommission einzusetzen, die den Strafverfolgungsprozess in Indonesien und Osttimor evaluieren und Empfehlungen abgegeben könnte, wie Verantwortlichkeit hergestellt werden kann. Wir fordern die MRK auf, den VN-Generalsekretär in diesem wichtigen Unterfangen zu unterstützen, indem Empfehlungen zur Zusammensetzung und Funktionsweise der Kommission gegeben werden, sowie die notwendige Kooperation angeboten wird.
Der Vorschlag einer Wahrheits- und Freundschaftskommission zwischen Indonesien und Osttimor
Im Dezember 2004 gaben die Regierungen von Indonesien und Osttimor die Gründung einer gemeinsamen Wahrheits- und Freundschaftskommission (Truth and Friendship Commission) als Alternative zur Weiterführung der Strafverfolgung bekannt. Sie unterrichteten den VN-Generalsekretär von diesem Vorhaben. Dieser Vorschlag traf auf den erklärten Widerstand zahlreicher Menschenrechts- und Nichtregierungsorganisationen in Osttimor und Indonesien, die befürchten, es handle sich um den Versuch, die Vergangenheit unter den Teppich zu kehren. Wir teilen diese Befürchtungen, da dieser Vorschlag den Opfern das Recht auf die Ahndung der an ihnen verübten Völkerrechtsverbrechen nimmt und die Straflosigkeit für derartige Verbrechen manifestiert. Der Vorschlag enthebt Indonesien der Pflicht, die Täter aus Militär- und Verwaltungskreisen ernsthaft strafrechtlich zu verfolgen. Mitunter negiert der Vorschlag die bereits erfolgte Arbeit einiger Aufarbeitungskommissionen, wie der Wahrheits- und Versöhnungskommission in Osttimor (CAVR), deren Bericht im Sommer 2005 erscheinen wird. Zusätzlich würde die Etablierung dieser neuen Kommission das Engagement der VN ausschließen. Da die VN den Strafverfolgungsprozess initiierten und organisierten, haben sie ein fundamentales Interesse an der Verhinderung seines Scheiterns Die VN sollten involviert bleiben und die begangenen Strukturfehler behoben werden, so dass das negative Ergebnis ihrer bisherigen Bemühungen revidiert werden kann. Eine internationale Expertenkommission würde es den VN ermöglichen, den Strafverfolgungsprozess zu evaluieren und die Grundlage für Reformen durch ihre Expertise zu schaffen. Die Unterstützung der osttimoresischen Regierung für die Wahrheits- und Freundschaftskommission ist kein unüberwindbares Hindernis, da eine internationale Expertenkommission für Osttimor als Puffer gegen den Druck des mächtigen Nachbarn Indonesiens wirken könnte.
Strafverfolgungsmechanismen
Für die Lösung der Frage, wie man Gerechtigkeit für Osttimors Bevölkerung erreichen kann, bedarf es der gemeinsamen Bemühungen der VN und der Staatengemeinschaft sowie der Opfer und ihrer anwaltschaftlichen Fürsprecher. Im Folgenden schlagen wir drei Mechanismen vor, die Verantwortlichkeit schaffen können, vorausgesetzt sie erhalten genügend Unterstützung. 1. Als Minimallösung schlagen wir vor, dass der Strafverfolgungsprozess vor dem Sondergericht mit Unterstützung durch die VN in Osttimor weitergeführt wird, damit dieses sein Mandat erfüllen kann. Wegen des Widerstandes gegen die Strafverfolgung durch Osttimors Regierung, wie mehrfach von Präsident Xanana Gusmao geäußert, und der allgemeinen Schwäche des osttimoresischen Justizsystems ist eine Strafverfolgung ohne die Unterstützung der VN nicht zu erwarten. Osttimoresische Menschenrechtsorganisationen und Vertreter der Kirche fordern anhaltend Gerechtigkeit für die Opfer. Das Mandat des Sondergerichts sollte über Mai 2005 hinaus verlängert werden und die Anklagebehörde, die Verteidigung und die Kammern mit den notwendigen Ressourcen ausgestattet werden. Internationale Unterstützung sollte erst eingestellt werden, wenn die lokalen Juristen die Aufgabe selbst übernehmen können. 2. Der zweite Vorschlag bezieht sich auf eine Reform des Sondergerichts, die eine Strafverfolgung effektiver gestalten würde. Hier bietet das Sondergericht für Sierra Leone einige Anhaltspunkte. In diesem Gerichtssystem ist die politische Einflussnahme minimalisiert durch den unabhängig vom nationalen Justizwesen agierenden internationalen Chefankläger. Dies ist in Osttimor nicht der Fall, denn dort ist der Chefankläger zugleich der oberste Staatsanwalt Osttimors, der unter politischen Druck der Regierung geraten ist. Sein internationaler Vertreter (Deputy General Prosecutor) leitet zwar die Anklagebehörde für Völkerrechtsverbrechen, hat jedoch nicht die Befugnis, Haftbefehle an Interpol weiterzuleiten, um dadurch die Kooperation der Strafverfolgungsbehörden weltweit zu sichern. Da Osttimor heute ein unabhängiger Staat ist, wäre diese Reform nur mit einer Gesetzesänderung zu erreichen, die mit starkem Engagement der VN eingeleitet werden müsste. Die Reform der Staatsanwaltschaft würde jedoch nicht das Problem der mangelnden Kooperation seitens Indonesiens lösen. Das Sondergericht würde weiterhin in Osttimor angesiedelt sein und die Hauptverdächtigen in Indonesien. Somit müsste die Reform des Sondergerichts von einem wirksamen Kooperationsmechanismus begleitet sein, der in der Übertragung von auch schon den ad hoc Tribunalen zum ehemaligen Jugoslawien und Ruanda verliehenen Kompetenzen des Sicherheitsrates nach Kapitel VII der VN Charta zu finden sein könnte. 3. Die dritte Option, die weiterhin auf dem Verhandlungstisch bleiben sollte, ist die Etablierung eines internationalen ad hoc-Strafgerichtshofs durch den Sicherheitsrat nach dem Vorbild der beiden bereits existierenden ad hoc-Tribunale. Dieses Tribunal könnte in einem südostasiatischen Staat in der Nähe von Indonesien und Osttimor angesiedelt werden und mit sowohl internationalen als auch aus den beiden Staaten stammenden Fachkräften ausgestattet werden. Sein internationaler Status als Unterorganisation der VN und die geographische Distanz von den betroffenen Staaten würden seine Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit garantieren. Die erhebliche Finanzierungslast, die als Hauptkritikpunkt an den beiden internationalen ad hoc Tribunalen hervortrat, könnte gering gehalten werden, indem nach dem Vorbild des Sondergerichts für Sierra Leone auf freiwillige Beiträge der Staaten in Kombination mit einer Grundfinanzierung durch die VN gesetzt wird. Zudem könnte der Zeitrahmen der Strafverfolgung auf wenige Jahre begrenzt werden, da die Vorarbeit schon durch das Sondergericht in Osttimor geleistet wurde. Da Opfervereinigungen und andere zivile Akteure ausnahmslos die Etablierung eines solchen Tribunals unterstützen, sollte diese Option weiter bedacht und umgesetzt werden, obwohl sie diejenige Option darstellt, die politisch am schwierigsten zu erreichen sein mag. Sollte das Sondergericht in Osttimor tatsächlich im Mai 2005 geschlossen werden, müssten die VN eingestehen, dass der Strafverfolgungsprozess gescheitert ist: Nicht nur konnten keine der Hauptverantwortlichen aus indonesischen Militärkreisen ernsthaft verfolgt werden, sondern auch in Osttimor hätte die VN es verfehlt, nachhaltig für umfassende Strafverfolgung zu sorgen. Neben der Glaubwürdigkeit der VN als Akteur auf dem Gebiet der Menschenrechts- und Friedensarbeit steht die Glaubwürdigkeit von Osttimors jungem Rechtsstaat auf dem Spiel. Wir erkennen die Schwierigkeiten, die mit der Lösungsfindung durch die VN auf diesem Gebiet einhergehen, zwar an, sind jedoch der Meinung, dass es im Fall Osttimor eine realistische Chance gibt, die politischen Hindernisse zu überwinden.
Angesichts der dargestellten Situation möchten wir der MRK für ihre 61. Sitzung folgende Empfehlungen aussprechen. Sie möge:
- zum Ausdruck bringen, dass es nicht hingenommen werden kann, dass die Prozesse in Jakarta sich zu Scheinverfahren entwickelten und zu Straflosigkeit führten;
- die Regierung Indonesiens anhalten, die Angeklagten an das VN Sondergericht in Osttimor auszuliefern und somit ihrer Pflicht nach dem Völkerstrafrecht nachzukommen;
- Bedauern über die geringe Unterstützung der Strafverfolgung durch die Regierungen von Indonesien und Osttimor als auch der VN zum Ausdruck bringen;
- den VN-Generalsekretär aufzufordern, eine internationale Expertenkommission einzurichten, und ihn in diesem Unterfangen unterstützen;
- die Etablierung eines Internationalen Strafgerichtshofes für Osttimor initiieren;
- alternativ, die Reform des Sondergerichts der VN in Osttimor nach dem Modell des Sondergerichts für Sierra Leone unterstützen;
- als Minimalansatz, die Weiterführung des Sondergerichts in Osttimor durch die VN nach Mai 2005 und die Zuteilung zusätzlicher Ressourcen befürworten.
