Pemilu dan Dikotomi Jawa – Luar Jawa
Republika, 15 November 2011
Sudah saatnya alokasi kursi menggunakan prinsip OPOVOV
Salah satu prinsip demokrasi adalah kesetaraan. Sejak Pemilu 1955, yang merupakan pemilu pertama di Indonesia, prinsip ini sudah diterapkan dalam mengalokasikan kursi untuk setiap provinsi. Tidak ada perbedaan antara Jawa yang berpenduduk padat dengan luar Jawa yang berpenduduk renggang. Semua dihitung dengan prinsip satu orang, satu suara, satu nilai alias one person, one vote, one value (OPOVOV). Saat itu, kuota yang ditetapkan adalah 300 ribu penduduk untuk satu kursi.
Dari 16 daerah pemilihan (dapil), dispensasi hanya diberikan kepada tiga provinsi: Maluku, Kalimantan Timur, dan Irian Barat. Sebab, bila dihitung dengan kuota 300 ribu penduduk per kursi, masing-masing hanya mendapatkan dua, satu, dan satu kursi. Saat itu, penduduk Maluku berjumlah 685.704, Kalimantan Timur 353.979, dan Irian Barat 333.387. Kepada tiga daerah yang kebetulan berada di luar Jawa, ini, masing-masing diberikan tiga kursi. Pemberian keistimewaan ‘subsidi’ seperti kepada Maluku, Kalimantan Timur, dan Irian Barat, wajar belaka di negara demokrasi. Negara-negara demokrasi mapan pun mempraktikkannya, antara lain memberikan kursi kepada minoritas.
Sementara, 13 dapil lainnya – yang sembilan di antaranya berada di luar Jawa – alokasi kursinya sesuai prinsip OPOVOV. Empat dapil di Jawa yang dihitung OPOVOV adalah Jawa Timur, Jawa Barat, Jawa Tengah, dan Jakarta Raya. Sembilan dapil di luar Jawa yang dihitung OPOVOV adalah: Sumatera Selatan, Sumatera Tengah, Sumatera Utara, Kalimantan Barat, Kalimantan Selatan, Sulawesi Utara-Tengah, Sulawesi Tenggara-Selatan, Sunda-Kecil Timur, dan Sunda-Kecil Barat.
Konsekuensi penerapan konsep tersebut, adalah: sebanyak 168 kursi atau 64,62 persen dialokasikan untuk empat provinsi di Jawa, sedangkan 92 kursi atau 35,38 persen dialokasikan untuk 12 provinsi di luar Jawa (lihat grafis). Meski terlihat jomplang, namun derajat proporsionalitas hasil pemilu ini, berdasarkan hasil perhitungan Pipit R Kartawidjaja dari Watch Indonesia di Berlin, sangat tinggi. „LHI (Loosemore-Handby Index)- nya 2,85 persen, dan LSq (Least Square Index)- nya 1,18 persen. Tergolong proporsional,” kata Pipit kepada Republika, pekan lalu.
Misi Undang-Undang No 7/1953 tentang Pemilihan Anggota Konstituante dan Anggota Dewan Perwakilan Rakyat pun tercapai. Menurut Pemilu Indonesia Dalam Fakta dan Angka 1955- 1999, sejak awal pembahasan, memang terjadi perdebatan demi menjaga proporsionalitas pemilu. Ada pihak yang menghendaki agar wilayah negara dijadikan satu daerah pemilihan (dapil) agar sistem proporsional bisa terlaksana secara murni, di mana 260 kursi yang diperebutkan dialokasikan ke satu dapil itu. Ada pula yang menghendaki agar wilayah negara dibagi ke dalam daerah pemilihan. Hasilnya saat itu adalah sebuah kompromi: wilayah negara dibagi dalam 16 dapil, dengan tetap memperhatikan keseimbangan jumlah penduduk.
Berubah
Tapi, situasi tersebut kemudian berubah di era Orde Baru. Lewat Undang-Undang No 15/1969 tentang Pemilihan Anggota-Anggota Badan Permusyawaratan/Perwakilan Rakyat, Orde Baru memperkenalkan dikotomi Jawa-luar Jawa. Alasannya adalah ketimpangan jumlah penduduk, seperti dimuat di Penjelasan Umum angka 6 UU tersebut: „…Apabila dalam pemilihan umum dipergunakan dasar jumlah penduduk, maka jumlah wakil yang dipilih dari Pulau Jawa akan banyak melebihi wakil dari luar Jawa. Mengingat luas dan potensinya daerah-daerah di luar Jawa yang jumlah penduduknya kurang dari pada Jawa, maka perlu kiranya daerah luar Jawa tersebut mendapat perwakilan sesuai dengan kepentingan daerah tersebut.”
Instrumen untuk ‘menyeimbangkan kursi Jawa-Luar Jawa’ adalah ketentuan yang menyatakan bahwa setiap daerah tingkat II sekurang-kurangnya mempunyai seorang wakil. Alhasil, ada dua ketentuan yang saat itu berlaku. Pertama, berdasarkan penduduk, yang saat itu kuotanya 400 ribu penduduk untuk setiap kursi. Kedua, setiap daerah tingkat II – berapa pun jumlah penduduknya – mendapatkan satu kursi.
Saat itu,jumlah penduduk yang tercatat untuk alokasi kursi Pemilu 1971, adalah 114.890.347. Sebanyak 73.814.500 atau 62,25 persen berada di Jawa, dan 41.075.847 atau 35,75 persen berada di luar Jawa. Perbandingannya hampir sama dengan Pemilu 1955.
Setelah konsep alokasi kursi direkayasa, jumlah kursi Jawa-Luar Jawa memang akhirnya mendekat. Dari 360 kursi Pemilu 1971, Jawa mendapat 182 kursi atau 50,56 persen, sedangkan Luar Jawa mendapat 178 kursi atau 49,44 persen. Tapi, cara ini seperti gali lobang tutup lobang belaka. Lepas dari satu ketimpangan, jatuh keketimpangan yang lain. Jumlah kursi Jawa-Luar Jawa memang tak lagi timpang, tapi harga kursi Jawa-Luar Jawa menjadi luar biasa timpang. Sebab, prinsip OPOVOV diterapkan setengah hati. OPOVOV hanya berlaku untuk daerah-daerah yang kursinya dihitung berdasarkan kuota 400 ribu penduduk, sedangkan selebihnya tak lagi berdasarkan penduduk, tapi wilayah administratif, berapa pun penduduknya.
Benarkah penerapan konsep alokasi kursi ini semata demi mencegah terjadinya ketimpangan jumlah kursi Jawa-Luar Jawa? Demi integrasi nasional? Tidak adakah bias motif politik penguasa saat itu? Hanya para arsiteknya yang bisa menjawab dengan pasti. Yang jelas, jika melihat siapa yang menikmati ‘kursi subsidi’ untuk Luar Jawa, bisa jadi akan memberi perspektif yang berbeda dalam melihat masalah ini.
Berdasarkan perhitungan Republika, sejak Pemilu 1971 hingga Pemilu 1997, yang paling banyak memanen kursi dari Luar Jawa adalah Golongan Karya (Golkar), mesin politik Orde Baru. Pada Pemilu 1971, Golkar menang di seluruh dapil yang berjumlah 26. Tapi, kemenangan Golkar di luar Jawa, sangat mengesankan. Bahkan, di dua provinsi, yaitu Sulawesi Tenggara (4 kursi) dan Irian Barat (9 kursi), Golkar menghabiskan seluruh kursi, tanpa menyisakan satu pun untuk sembilan partai lainnya.
Total jenderal, Golkar meraih 236 kursi. Sebanyak 132 kursi atau 55,9 persen dari luar Jawa, dan 104 kursi atau 44,1 persen di Jawa. Di Jawa, ada 78 kursi yang jatuh ke partai lain, kebanyakan ke Partai NU, yang saat itu memang masih kuat di Jawa. Partai NU meraih 44 kursi di lima provinsi di Jawa – Jakarta, Jabar, Jateng, Jatim, dan DI Yogyakarta — dan 14 kursi di luar Jawa. Sisa kursi Jawa lainnya terbagi kepada Parmusi dan PNI.
Setelah era fusi partai, Pemilu 1977 tinggal diikuti tiga partai, yaitu Golkar, PPP, dan PDI. Tapi, hasilnya lagi-lagi memperlihatkan Golkar harus mengandalkan luar Jawa. Sebab, dari 232 kursinya, 128 atau 55,17 persen datang dari luar Jawa. Sedangkan, jumlah kursinya di Jawa, tetap sama dengan Pemilu 1971, yaitu 104. Tak seperti di luar Jawa, di mana Golkar bisa sapu bersih, di Jawa masih ada PPP yang membayang-bayanginya.
Pada Pemilu 1977 itu, alokasi kursi sudah berbalik. Luar Jawa mendapatkan 181 kursi atau 50,28 persen, sedangkan Jawa hanya mendapat 179 kursi atau 49,72 persen. Kendati, jika melihat data jumlah penduduk, trennya sama belaka dengan dua pemilu sebelumnya: Jawa di atas 60 persen, luar Jawa 30-an persen. Jumlah kursi luar Jawa yang lebih banyak ini, berlanjut pada Pemilu 1982, ketika luar Jawa mendapat 183 kursi atau 50,83 persen, sedangkan Jawa hanya kebagian 177 kursi atau 49,16 persen.
Hingga Pemilu 1997 yang merupakan pemilu terakhir di era Orde Baru, ketika Golkar meraih suara terbesar yang pernah diraih partai sepanjang sejarah pemilu di Indonesia – yaitu 68 persen – , luar Jawa masih tetap menjadi lumbung kursi kursi Beringin. Sebab, meskipun sudah menjadi single majority, Golkar hanya mampu meraih 145 kursi atau 44,62 persen kursi di Jawa, sedangkan dari luar Jawa Golkar bisa meraup 180 kursi atau 55,38 persen.
Tampaknya, bila dalam dialog di film G30S/PKI, para tokoh PKI mengatakan „Jawa adalah konci”, bagi Golkar – dalam konteks pemilu – justru sebaliknya: Luar Jawa adalah konci. Kondisi ini tetap berlanjut pada era reformasi, karena ketentuan alokasi kursi di UU No 3/1999 tentang Pemilu tetap tak berubah – kendati tak ada lagi penyebutan eksplisit Jawa–Luar Jawa seperti UU No 15/1969. Pada Pemilu 1999, Golkar meraih 120 kursi. Sebanyak 80 kursi atau dua pertiganya dari luar Jawa.
Malapportionment
Kebetulan belakakah desain alokasi kursi itu, atau memang ada rekayasa untuk kepentingan politik? Yang jelas, menurut Pipit R Kartawidjaja, pembedaan alokasi kursi Jawa-Luar Jawa, atau kota-pedalaman, akan menciptakan perbedaan keterwakilan/representasi atau malapportionment. Sebab, di luar Jawa, ada wakil rakyat yang dipilih dengan suara sekitar 100 ribu, sementara di Jawa seorang wakil rakyat harus mengumpulkan suara sekitar 400 ribu. Perbedaan ini jelas persoalan serius.
Menurut Pipit, ada salah satu motif yang umum berlaku pada alokasi kursi dengan cara malapportionment ini, seperti yang juga terjadi di sejumlah negara. „Alasan yang kerap dikemukakan adalah agar pedalaman punya pengaruh yang lebih bisa menggolkan kepentingannya di tingkat nasional. Cuma, berdasarkan pengamatan para begawan pemilu kelas dunia seperti Dieter Nohlen, alasan ini kerap jadi akal-akalannya kubu konservatif yang pro status quo dan kerap membendung reformasi. Kubu yang pro reformasi kerapnya memang unggul di perkotaan,” katanya.
Pada Pemilu 2004 dan 2009, sesungguhnya aturan alokasi kursi berubah. Apalagi, ada pembentukan daerah pemilihan (districting) yang tak semata langsung mengacu pada satuan daerah administratif. Untuk dapil DPR, misalnya, udah diubah menjadi provinsi atau bagian-bagian provinsi. Namun, satu persoalan hilang, justru muncul persoalan lain. Sebab, UU No 12/2003 tentang Pemilu Legislatif maupun UU No 10/2008 tentang Pemilu Legislatif, memperkenalkan alokasi kursi dengan konsep ‘perimbangan yang wajar’, yang justru lebih kompleks, dan tetap membawa malapportionment.
Pipit mengatakan, sudah saatnya alokasi kursi dilakukan berdasarkan prinsip OPOVOV, dengan pemberian keistimewaan kepada beberapa provinsi yang kuotanya di bawah tiga kursi, seperti Pemilu 1955. Sebab, DPR adalah wakil rakyat. Jika alasannya adalah akan membuat terjadinya ketimpangan kursi Jawa-Luar Jawa, dia mengatakan soal itu toh sudah diimbangi dengan keberadaan Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Di lembaga padanan senat ini, semua provinsi, tak perduli kecil-besar wilayahnya, padat-renggang penduduknya, sudah diberi jatah kursi yang sama. „Masak sudah 66 tahun merdeka masih membikin pembedaan-pembedaan?” kata Pipit. <>
DPR Bukan Dewan Perwakilan Pepohonan
Pipit R Kartawidjaja dari Watch Indonesia menegaskan alokasi kursi untuk lembaga perwakilan ini, perlu didasarkan pada jumlah penduduk, berdasarkan prinsip one person, one vote, one value (OPOVOV). Selain lebih demokratis, cara itu juga merupakan amanat dari asas pemilu, yaitu „langsung”. Bagaimana detailnya? Pekan lalu, wartawan Republika, Harun Husein, mewawancarai penulis buku Matematika Pemilu ini. Berikut petikannya:
Prinsip OPOVOV bisa diterapkan dalam alokasi kursi DPR untuk setiap provinsi?
Kenapa tidak? Namanya kan DPR, Dewan Perwakilan Rakyat. Jadi, dewan yang mewakili rakyat atau penduduk, bukan luas wilayah, jumlah pohon-pohonan, kata Supreme Court AS tahun 1964. Untuk (perwakilan) wilayah, kan sudah ada DPD (Dewan Perwakilan Daerah).
Pemilu 1955 begitu (alokasi kursi DPR menerapkan prinsip OPOVOV). Bahwa ada pengecualian, umpamanya jumlah penduduk di bawah kuota harus mendapatkan wakil dalam jumlah tertentu — pada tahun 1955 misalnya 3 kursi — itu masih wajar. Di AS, umpamanya, negara bagian yang kuota penduduknya kurang, diberi minimal satu kursi. Bahkan, misalnya ada keterwakilan minoritas, ya masih wajar. Mestinya, prinsip alokasi kursi 1955 diteruskan, dijadikan pembiasaan.
Konsep perimbangan yang wajar sudah saatnya dihilangkan, dan alokasi murni berdasarkan jumlah penduduk?
Kalau OPOVOV, jelas nggak ada lagi perimbangan yang wajar. Kalau ada perbedaan antara Jawa dan Non-Jawa, kenapa waktu memilih presiden kok suaranya sama semua. Atau, pas penerapan ambang batas parlemen (PT), kok semuanya disamakan. Kok bukan PT provinsi? Katanya asas pemilu itu langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil. Umum, kata penjelasan UU No 10/ 2008 Tentang Pemilu Anggota Legislatif adalah menjamin kesempatan yang berlaku menyeluruh bagi semua warga negara, tanpa diskriminasi berdasarkan suku, agama, ras, golongan, jenis kelamin, kedaerahan, pekerjaan, dan status sosial. Jadi, nggak ada perbedaan.
Konsep perimbangan yang wajar, pembedaan harga kursi Jawa-Luar Jawa, dengan alasan demi integrasi nasional sudah tidak valid lagi?
Masak, sudah 66 tahun merdeka masih membikin perbedaan-perbedaan? Karena ada perbedaan itu malahan nggak integrasi-integrasian. Membedakan itu, dengan meninabobokan luar Jawa, menurut saya cuma menutupi sumber disintegrasi, yaitu sentralisme.
Alasan integrasi itu cuma demit jadi-jadian saja. Ya tentu ada kepentingan lain. Papua, misalnya, dikasih kursi banyak, supaya kekayaan Freeport, umpamanya, mengalir ke para ‘integrator’.
Apa dampak pembedaan alokasi kursi berdasarkan wilayah seperti di Indonesia?
Pembedaan Jawa-Non Jawa atau kota-pedalaman ini disebut malapportionment. Alasan yang kerap dipakai adalah agar pedalaman punya pengaruh dan lebih bisa menggolkan kepentingannya di tingkat nasional. Cuma, berdasarkan pengamatan para begawan pemilu kelas dunia seperti Dieter Nohlen, alasan ini kerap jadi akal-akalannya kubu konservatif yang pro status quo dan kerap membendung reformasi. Kubu pro reformasi kerapnya memang unggul di perkotaan. Nah, untuk ngakali kubu reformasi, biasanya nggabungin kota dengan pedalaman.
Bisa disaksikan sendiri siapa yang paling diuntungkan selama pemilu pasca Orde Baru. Lagipula, siapa sih yang nentuin wakil daerah? Umumnya kan dari pusat diekspor dan dijadikan wakil daerah.
Bila alokasi kursi murni OPOVOV, kursi Luar Jawa bisa berkurang. Menurut Anda, bagaimana meyakinkan Luar Jawa bahwa pembagian seperti itulah yang adil dan demokratis?
Waktu alokasi kursi DPR 2004, Sulawesi Utara, Maluku, dan Papua ngambek, karena kursinya berkurang. Aturannya (di UU No 12/2003 tentang Pemilu –Red), jumlah kursi harus sama dengan jumlah kursi pemilu sebelumnya. Tapi, yang penting ya berdayakan DPD. Kalau setiap daerah dapat empat wakil, daerah yang kuota kursi DPRnya kurang, kan terimbangi. Katanya kita menganut bikameralisme. Katanya kita mau checks and balances.
Daerah yang pengin punya banyak keterwakilan (di DPR), harus berusaha memakmurkan daerahnya. Kalau penduduk Jawa menyusut, umpanya karena pindah ke Papua yang jadi muakmurrrr sekali, misalnya kekayaan Freeport teralokasi di Papua, penduduk Papua ya bisa naik, jadi kursinya ya harus nambah. Di mana-mana juga gitu kok kalau (alokasi kursi) berdasarkan jumlah penduduk. Konsekuensinya ya sebelum pemilu alokasi ulang. Bisa setiap 10 tahun sekali macam di AS berdasarkan sensus penduduk. Makanya. di sana, kursi satu daerah pemilihan bisa menyusut. Misalnya negara bagian New York menjadi 29 tahun 2000, padahal tahun 1950 masih 43. Atau Montana yang tahun 1950 dapat dua kursi, turun tinggal satu kursi pada tahun 2000. Kalau California, naik menjadi 53 tahun 2000, dari 30 tahun 1950. Kebiasaan yang tidak menguntungkan alokasi kursi DPR atau DPRD sampai sekarang adalah: jumlah kursi tidak boleh berkurang dari sebelumnya. Lha, kalau penduduk menyusut, masak jumlah kursinya dipertahankan? <>
