Sein und Schein: die Umsetzung des Zivilpakts in Indonesien
Information und Analyse, 15. August 2013
von Basilisa Dengen
Vom 10.-11. Juli 2013 stellte sich Indonesien der Überprüfung des UN-Menschenrechtsrates in Genf zur Umsetzung des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt). Geleitet wurde die Sitzung vom ehemaligen UN-Sonderberichterstatter über Folter, Nigel Rodley, der als Vorsitzender des Ausschusses zunächst darauf hinwies, dass es gut sei, Indonesien an Bord zu haben, da »Indonesia a very big country with a big influence in the world and big population« sei. Der Zivilpakt wurde von Indonesien 2005 in der nationalen Gesetzgebung (Nr. 12/2005) implementiert.
Dieses Jahr präsentierte Indonesien zum ersten Mal seinen Staatenbericht vor dem Menschenrechtsrat. Der indonesischen Delegation gehörten 27 Personen an, die verschiedene Instanzen vertraten: das Ministerium für Justiz und Menschenrechte, das Ministerium für Religion, das beratende Gremium des Präsidenten, das koordinierende Ministerium für Politik, Recht und Sicherheit, das Ministerium für Kommunikation und Information, die Generalstaatsanwaltschaft, Polizei, Militär und andere mehr.
Vertreter des Rates werteten die ungewöhnlich große Delegation als Zeichen der Ernsthaftigkeit, mit der Indonesien sich der Anhörung stellte. Die Menschenrechtsorganisation KontraS, deren Vertreter ebenfalls der Sitzung beiwohnten, sah die große Teilnehmerschaft dagegen als ineffizient an und sprach von Geldverschwendung, da nur weniger als die Hälfte der Delegierten aktiv die Fragen des Ratsausschusses beantworteten.
Als Unterzeichner des Zivilpakts hat die indonesische Regierung die Verpflichtung, alle vier Jahre über dessen Umsetzung Rechenschaft abzulegen. Dabei muss Indonesien, wie alle anderen Staaten auch, vor der Anhörung zunächst einen vom Menschenrechtsrat vorbereiteten Fragenkatalog schriftlich beantworten. Die entsprechenden Antworten werden in einer Sitzung präsentiert, in der jedes Ausschussmitglied des Rats Gelegenheit hat, weitere Fragen zu stellen und auf Unklarheiten hinzuweisen.
Ob der Pakt effektiv umgesetzt wurde, hängt in der Theorie von mindestens zwei Faktoren ab. Erstens müssen nationale Gesetze mit den Vorgaben des Pakts übereinstimmen und zweitens muss es funktionierende Institutionen geben, die deren Umsetzung überwachen (monitoring). Indonesien stand in den letzten Jahren bereits vor der schwierigen Herausforderung, Widersprüche innerhalb der nationalen Gesetzgebung aufzuheben. Nun muss Jakarta zusätzlich auch darauf achten, dass die Gesetze sowie alle politischen Entscheidungen oder Vereinbarungen mit dem Zivilpakt harmonisieren.
In Indonesien liegt das Problem nicht nur darin, wie die Regierung die Klauseln des Pakts mit dem nationalen Gesetz in Einklang bringt. Weitaus schwieriger gestaltet sich die Frage, wie Indonesien mit den Nichtübereinstimmungen zwischen den Vorgaben des Pakts und den Inhalten der zahlreichen lokalen Verordnungen verfährt. Insbesondere die im Rahmen der Sonderautonomie der Provinz Aceh erlassenen Scharia-Verordnungen werden hier zum Problem.
Fundamentale Probleme im Verständnis der Universalität der Menschenrechte
Todesstrafe, Jugendstrafrecht, Menschenhandel, Meinungsfreiheit, Minderheitenrechte, Religionsfreiheit und Frauenbeschneidung gehören zu den Hauptthemen, die der Ausschuss in seinem Fragenkatalog auflistet. Die Vertreter der indonesischen Regierung konnten einige Fragen nicht punktgenau beantworten, sondern verloren sich oftmals in ausschweifenden Erklärungen. Beispielsweise wurde die Beantwortung der Frage nach der Implementierung der Prügelstrafe in Aceh, ihre Unvereinbarkeit mit der nationalen Gesetzgebung und daher auch mit dem Zivilpakt mit einer langen Darstellung der einzigartigen Kultur und Geschichte von Aceh kaschiert.
In ihren schriftlichen Antworten musste die indonesische Regierung zugeben, dass viele der Verordnungen in Aceh nicht mit dem Zivilpakt vereinbar sind. Jakarta erklärte hierzu, dass aufgrund der politischen Übereinkünfte mit Aceh im Rahmen des Helsinki-Friedensprozesses der lokalen Regierung des ehemaligen Konfliktgebietes weitreichende Autonomierechte zugestanden wurden, die sich vor allem in dem Recht widerspiegeln, eigene Verordnungen einzuführen. Bezüglich der Einführung der Prügelstrafe wies die Delegation darauf hin, dass die Umsetzung dieser Verordnung nicht nur auf körperliche Strafen fokussiert, sondern auch auf einen Abschreckungseffekt abzielt. Die Regierung ist davon überzeugt, dass eine solche Strafe zur Bewusstseinsförderung beiträgt: »The implementation of Qanun Jinayah including the punishment by canning is not necessarily focusing on physical punishment, but more the prevention (creating deterrent impact) and raising awareness and to some extent, even educational measures.«
Der Mangel an Verständnis hinsichtlich individueller Freiheiten und Rechte wird bei den Antworten zum Thema Frauenbeschneidung (female genital mutilation; FGM) offensichtlich. Man gewinnt den Eindruck, als dass die indonesische Regierung eine völlig unkritische Haltung gegenüber dieser traditionellen Praxis vertritt, die den Menschenrechten klar widerspricht. Die Südafrikanerin Zonke Z. Majodina trat im Ausschuss der UN als schärfste Kritikerin gegenüber der Praxis der FGM in Indonesien hervor. Sie bemängelte, dass die indonesische Regierung FGM noch immer nicht als Verstoß gegen Menschenrechte wahrnimmt, sondern dazu neigt, diese als ein Gesundheitsthema abzuhandeln. Es stellt sich daher die Frage, welche Fortschritte die Regierung bezüglich der Frauenbeschneidung erzielt hat, um die internationalen Vereinbarungen einzuhalten?
In Indonesien nenne man das nicht FGM, man spreche stattdessen lieber von Frauenbeschneidung, erklärte ein Sprecher der Delegation und machte damit die ganze Tragweite des völligen Unverständnisses für die angesprochene Problematik deutlich. Frauenbeschneidung auf dem Archipel unterscheide sich stark von der Praxis in anderen Ländern, da in Indonesien die Beschneidung im Babyalter vorgenommen werde und nicht an Heranwachsenden oder Volljährigen. Ferner könne die Praxis heutzutage nur von qualifiziertem ärztlichem Personal durchgeführt werden. Zudem wies die Leiterin der indonesischen Delegation, Harkristuti Harkrisnowo, darauf hin, dass diese Praxis für Babys harmlos sei, weil die Beschneidung mit einer sehr kleinen Nadel durchgeführt werde und daher das Leben des Babys nicht gefährdet sei. Christine Chanet, ein Ausschussmitglied aus Frankreich, hielt dieser Argumentation entgegen, dass es hier nicht um den gesunden oder sicheren Vorgang gehe, sondern um die Sexualität der Frauen: »There is no reason for hygiene purposes to carry out female circumcision. It is not the matter of reproductive ordain but the matter of sexuality that we are talking. This procedure changes women sexuality. If it were a case of hygiene and for health reason, WHO would have not banned it. They would have suggested that doctors should carry out this operation rather than leaving it in the hands of those who are not skilled and prepared for it. So this practice which is carried out in whatever age, child maybe or infant maybe, and whether it’s a minor issue or not, it is not a health issue. It is an issue that affects women sexuality and in whatever forms it is undergone, it is a mutilation.«
Die südafrikanische Delegierte Majodina zeigte die substantielle Meinungsverschiedenheit zwischen dem Menschenrechtsausschuss und der indonesischen Delegation auf: »I do take the view that it is not just a health matter but it is the right of women to sexuality. The problem has also to do with our different conceptualization on what is meant by FGM. I’ve heard member of delegation repeated that as understood in Indonesian context FGM is not a grave violation, it is just a matter of circumcision. Whatever those differences may be, we will obviously agree to disagree on the fact that we do not see eye to eye with the delegation on this matter of the prohibition of what FGM in whatever form and manner it is done.«
Neben einem hilflosen Umgang mit lokalen Rechten im Rahmen von Dezentralisierung und der Sonderautonomie der Provinz Aceh wird auch am Thema Frauenbeschneidung deutlich, dass die indonesische Regierung die Universalität der Menschenrechte anders versteht. Man stellt religiöse Gesetze und traditionelle kulturelle Gewohnheiten über die Menschenrechtserklärung. So erlaubt Aceh die Prügelstrafe, weil sie vermeintlich unverzichtbarer Bestandteil der Scharia ist, und gegenüber der FGM zeigt man sich tolerant, weil sie Teil der traditionellen Kultur ist. Die Implementierung der Menschenrechte ist für die indonesische Regierung damit noch immer mit kulturell-religiösen Fragen verhandelbar.
Todesstrafe
Besonders deutlich wurde die Diskrepanz zwischen dem Verständnis der universellen Menschenrechte seitens der indonesischen Delegation und den Vertretern des UN-Menschenrechtsrats an der Frage der Todesstrafe.
Die indonesische Delegation legte dar, dass ein Urteil des Verfassungsgerichtes befunden hat, die Verhängung der Todesstrafe stehe nicht in Widerspruch zum Grundgesetz von 1945 (UUD 45). Diese Rechtfertigung ging jedoch am Kern des Problems vorbei, denn für schwerste Verbrechen verbietet der Zivilpakt nicht kategorisch die Verhängung der Todesstrafe. Es gibt allerdings klare Kriterien, was unter »schwersten Verbrechen« zu verstehen ist. Drogenschmuggel fällt ausdrücklich nicht in diese Kategorie, weshalb eine Vielzahl verhängter – und zum Teil bereits vollstreckter – Todesurteile gegen Drogenkuriere eindeutig gegen die Bestimmungen des Zivilpaktes verstößt.
Indonesien musste sich vom Menschenrechtsrat belehren lassen, dass sich auch Urteile des Verfassungsgerichtes am Zivilpakt zu orientieren haben. Die Überprüfung seitens des Rates treffe keine Unterschiede zwischen Exekutive, Legislative und Judikative, sondern begutachte den zu untersuchenden Staat in seiner Gesamtheit, wenngleich sich vor dem Rat nur die Exekutive zur Rede stellt,
Die meisten in indonesischen Gefängnissen einsitzenden und zum Tode verurteilten Häftlinge wurden des Drogenschmuggels beschuldigt. Zum überwiegenden Teil handelt es sich dabei um ausländische Staatsbürger.
Eine internationale PR-Arbeit?
Die Überprüfung vor dem UN-Menschenrechtsausschuss sollte eigentlich als ein accountability forum dienen, in dessen Rahmen die Regierung in verantwortungsvoller und selbstkritischer Weise darlegt, was sie bisher erreicht hat, welche Probleme es gibt und wo noch Handlungsbedarf besteht. Nun aber nutzt die indonesische Regierung dieses Forum, um eklatante Mängel zu verschweigen, sie zu beschönigen oder gar zu rechtfertigen.
Angesichts der Erläuterungen einiger indonesischer Delegierter besteht kein Zweifel daran, dass der indonesischen Regierung der Wille fehlt, objektiv und selbstkritisch über Lage in Indonesien zu berichten. Zum Konflikt in Westpapua betonte die Delegation beispielsweise sowohl schriftlich als auch mündlich, dass das Volk der Papua die Meinungsfreiheit in gleicher Weise genieße wie die Menschen in anderen Regionen des Landes. Es stellt sich jedoch die Frage, welche Freiheit damit gemeint ist. Genau zwei Monate zuvor, am 1. Mai 2013, wurden in Sorong zwei Demonstranten erschossen und drei weitere schwer verletzt (Information und Analyse, 7.5.2013). In anderen Städten Papuas reagiert die Polizei auf Demonstrationen grundsätzlich mit Gewalt.
Zudem erklärte General a.D. Bambang Dharmono, Chef der Einheit zur Beschleunigung der Entwicklung Papuas (UP4B), dass Meinungsfreiheit nicht absolut sei (»freedom of expression is not absolute«). Jeder Versuch, der die Unabhängigkeit Papuas fördere, werde eine strafrechtliche Anklage nach sich ziehen. Die indonesische Regierung sieht es noch immer als notwendig an, die Meinungsfreiheit zu beschränken, um die Souveränität des Staates und die Integrität des Territoriums zu bewahren.
Die fehlende Bereitschaft der indonesischen Regierung, bestehende Mängel anzuerkennen und zu benennen, zeigt sich auch in der Aufarbeitung von Menschenrechtsverletzungen der Vergangenheit. Um sich der Antwort auf die Frage zu nähern, ob solche Fälle gewissenhaft aufgeklärt werden, hilft ein Blick auf den Konflikt zwischen der Menschenrechtskommission Komnas HAM und der indonesischen Generalstaatsanwaltschaft. Die meisten Untersuchungsergebnisse von Komnas HAM wurden von der Staatsanwaltschaft zurückgewiesen, so zum Beispiel der Bericht über das Verschwindenlassen von Aktivisten in den Jahren 1997-1998. Auf den offensichtlichen Konflikt zwischen Generalstaatsanwaltschaft und der nationalen Menschenrechtskommission angesprochen, erklärte ein Delegierter der Staatsanwaltschaft, dass Komnas HAM in ihrem Untersuchungsergebnis lediglich Ereignisse beschreibe, aber keine Hinweise auf konkrete Täter und ihre Verbrechen gebe.
Grundsätzlich ist an dieser Stelle kritisch zu hinterfragen, ob es sinnvoll und objektiv ist, wenn auf die Frage bezüglich dieses Konflikts ein Sprecher der Generalstaatsanwaltschaft antwortet, wohingegen ein Vertreter von Komnas HAM noch nicht mal mit am Tisch sitzt? Ebenso erscheint eine objektive Darstellung nicht gegeben, wenn kritische Fragen zum gewalttätigen Verhalten der Polizei (excessive use of force) in Papua von einem Delegierten der nationalen Polizei beantwortet werden.
Religionsfreiheit: zwischen Recht und Gerechtigkeit
Was hat die indonesische Regierung in dieser Frage eigentlich erreicht? Wirft man einen Blick auf die schriftlichen und mündlichen Antworten, so listet die Regierung zahlreiche Erfolge auf. Zunächst einmal wird auf die Anzahl der Richter verwiesen, die die Artikel des Zivilpakts in sämtlichen Entscheidungsprozessen berücksichtigt haben.
Darüber hinaus ist das Gesetz zur Rechtshilfe (Nr.16/2011) eine Neuerung, die dem indonesischen Volk zugute kommen könnte. Mit diesem Gesetz hat jede und jeder Anspruch auf einen vom Staat zur Verfügung gestellten kostenlosen (pro bono) Rechtsanwalt. Davon profitieren vor allem Arme und Angehörige von Minderheiten oder benachteiligten Gruppen.
Mit Blick auf die Vorgabe, die lokalen Verordnungen mit den Inhalten des Zivilpakts in Einklang zu bringen, nennt die indonesische Regierung konkrete Zahlen des Innenministeriums. So wurden im Jahr 2010 etwa 3.000 Verordnungen, im Jahr 2011 9.000 und in den Jahren 2012-2013 etwa 5.000 Verordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit dem Zivilpakt überprüft 1. Diese Zahlen scheinen fantastisch. Die Menschenrechtsorganisation KontraS weist darauf hin, dass die meisten dieser überprüften Verordnungen Steuerangelegenheiten betrafen und kaum zivile und politische Rechte berührten 2.
Wenn wir das Verhalten der indonesischen Regierung betrachten, finden wir ein sich ständig wiederholendes Muster: anstatt dafür zu sorgen, dass geltendes Recht Anwendung findet, reagiert die Regierung auf neue Probleme gerne durch Verabschiedung neuer gesetzlicher Regeln, welche die Situation nur noch komplizierter machen. Als Beispiele mögen die Ministererlasse über die Ahmadiyyah und den Bau von Gotteshäusern (Kirchen, Moscheen, Tempel, usw.) genügen.
Die Diskriminierung der religiösen Minderheiten in Indonesien (der Begriff »religiöse Minderheit« wird von der Regierung nicht benutzt und auch nicht anerkannt) hat ihren Ursprung in der fehlenden Rechtsstaatlichkeit (law enforcement) und dem Blasphemiegesetz von 1965. In der UN-Sitzung hinterfragte Ben Achour aus Tunesien am Beispiel der Ahmadiyyah diese Problematik.
Die indonesische Regierung antwortete, dass das Blasphemiegesetz mittlerweile einer Überprüfung unterzogen werde und einige Punkte des Gesetzes in ein neu zu schaffendes Gesetz über religiöse Harmonie übertragen würden.
Dieses neue Gesetz ist selbstverständlich keine Lösung des Problems, solange die Regierung ihre Haltung gegenüber Gruppen wie der Ahmadiyyah oder den Schiiten nicht ändern will. Die Regierung hat noch immer Angst davor, dass religiöse Minderheiten die Harmonie und die öffentliche Ordnung stören könnten. Sie beharrt auf ihrer Überzeugung, dass das Problem in der Ahmadiyyah selbst zu suchen sei. Diese Gruppe vertrete eine von der Mehrheit im Land abweichende Interpretation des Islam. Somit sei der Fall der Ahmadiyyah keine Frage der Rechte einer religiösen Minderheit, sondern eine Frage über die unterschiedliche Interpretation der Religion. Weiterhin deutete der Vertreter des Religionsministeriums an, es sei empfehlenswert, über Glaubensfragen nur im Kreis der jeweiligen Glaubensgemeinschaft selbst zu diskutieren.
Gewaltsamen Ausschreitungen gegen religiöse Minderheiten wolle die Regierung entsprechend des nationalen Menschenrechtsplans 2011-2014 durch interreligiöse Dialoge und der Förderung von auf Harmonie bedachten traditionellen Werten begegnen. Die Regierung versprach auch, dass die schiitischen Flüchtlinge aus Sampang, die nach Sidoardjo, Ostjava, zwangsevakuiert wurden, in ihr Dorf zurückkehren könnten, sobald die Situation dafür »geeignet« (kondusif) erscheine 3.
Ben Achour versuchte, die indonesische Regierung dazu zu ermutigen, die Realitäten anzuerkennen: »I take the responses, but I nevertheless think that there still problem persists. That is that officially the state of Indonesia takes legal text, law and decrees and they specifically target a religious minority. I refer here to Ahmadiyyah. There isn’t just social violence, radical group of violence attacking and threatening this group. The whole of Muslim world are aware of this and we see this in my country as well. The issue is at state policy level. When the state takes law or decrees that target a religious minority specifically, this encourages violence against minority. I think in the future Indonesia should review its policy on religious minorities by modify this text which targets religious minority. I think that would be the level of government of Indonesia that we recognize and admire.«
Auf die Stellungnahme Ben Achours reagierte der Vertreter des indonesischen Religionsministeriums mit dem Hinweis, dass zum einen die indonesische Regierung die Ahmadiyyah nicht als Religion anerkenne und zum anderen Jakarta besagten Ministererlass zur Ahmadiyyah-Problematik verabschiedet habe. Zudem lehne die Regierung im Hinblick auf die Ahmadiyyah konsequenterweise die Verwendung des Begriffs »religiöse Minderheit« ab: »..as long as Ahmadiyyah mention themselves as Muslim, they should not define Islamic teaching and principles away from principles upheld by Muslim in general.« Die Ahmadiyyah habe mittlerweile Mohamed als letzten Propheten anerkannt, so dass es keinen Anlass mehr gebe, sie als religiöse Minderheit anzusehen. Eine solche Haltung der indonesischen Regierung ist nicht unbedingt neu. Sie erinnert an die Debatte um die Definition der indigenen Bevölkerung. Die Regierung erkennt deren Existenz nicht an mit der Begründung, dass letztlich alle Indonesier indigener Herkunft seien.
Dass die Regierung den Zivilpakt ratifiziert hat, sollte eigentlich bedeuten, dass sie mit den Menschenrechtsprinzipien einverstanden ist und Bereitschaft zeigt, diese konsequent zu verwirklichen. Die Realität zeigt jedoch leider, dass Indonesien davon noch weit entfernt ist. Für Jakarta scheinen Menschenrechte eine verhandelbare Masse zu sein, die man frei wählen und bei Nichtgefallen auch ablehnen kann.
Schlussbemerkungen und Empfehlungen des UN-Menschenrechtsausschusses 4
Der UN-Menschenrechtsausschuss erkannte in seinen Schlussbemerkungen die Tatsache an, dass die indonesische Regierung bezüglich der Verwirklichung des Zivilpakts einige Erfolge vorzuweisen hat. Zu nennen seien beispielsweise die Erstellung des nationalen Plans für Menschenrechte (2011-2014) sowie die Ratifizierung verschiedener internationaler Pakte wie etwa die Internationale Konvention zum Schutz der Rechte von Wanderarbeitnehmern und ihrer Familienangehörigen.
Den konkreten Empfehlungen vorangestellt bemängelte der Ausschuss allerdings, dass die Implementierung des Zivilpakts im indonesischem Rechtssystem von begrenzten Kenntnissen und mangelnder Wahrnehmung der Klauseln des Pakts behindert werde.
Zudem monierte der Ausschuss das Versäumnis der indonesischen Regierung, einen Menschenrechtsgerichtshof zu den Entführungen von Aktivisten in den Jahren 1997-1998 zu etablieren. Hierzu empfiehlt Genf die Wiederaufnahme des derzeit ruhenden Dialogs zwischen Komnas HAM und der Generalstaatsanwaltschaft.
In vielen Punkten bemängelt der Ausschuss Gesetze, die dem Zivilpakt diametral gegenüberstehen: die Todesstrafe, die Prügelstrafe in Aceh, die Praxis der Frauenbeschneidung, die exzessive Gewaltanwendung von Polizei und Militär in Gebieten wie Papua und West Nusa Tenggara. Außerdem sollte die indonesische Regierung religiöse Minderheiten stärker schützen und daher das Blasphemiegesetz aufheben: »Thus, for instance, it would be impermissible for any such laws to discriminate in favor of or against one or certain religions or belief systems, or their adherents over another, or religious believers over non-believers. Nor would it be permissible for such prohibitions to be used to prevent or punish criticism of religious leaders or commentary on religious doctrine and tenets of faith«.
Die größte Herausforderung bleibt es, sowohl in Regierungskreisen als auch in der Bevölkerung ein Verständnis für die Universalität und die Unteilbarkeit der Menschenrechte zu fördern. Es genügt nicht, internationalen Menschenrechtspakten in ausgesuchten Bereichen dem Buchstaben getreu zu entsprechen, solange es kein grundsätzliches Verständnis für die Idee und den Geist dieser Pakte gibt.
1 http://www2.ohchr.org/English/bodies/hrc/docs/CCPR.C.IDN.Q.ADD.1.pdf
2 http://kontras.org/pers/teks/Catatan%20dari%20Geneva.pdf
3 s. Interview mit dem Minister für Religion, Suryadharma Ali, in Tempo vom 24.7.2013, der sagte, dass die Schiiten nur auf ihr Dorf zurückkehren können, wenn sie zuvor aufgeklärt wurden. (http://www.tempo.co/read/news/2013/07/27/173500167/Wawancara-Menteri-Agama-soal-Syiah-di-Sampang)
4 Ausführliche Schlussbemerkungen und Empfehlungen sind unter folgendem Link zu finden: http://www.ccprcentre.org/country/indonesia/
