Wacana Jumlah Partai Politik dan Pemilu
Berpolitik.com, 09 Juli 2007
Philips J Vermonte
Akhir-akhir ini sedang ramai dibicarakan perihal pembatasan jumlah partai-partai politik. Terutama berkaitan dengan proses pembahasan RUU Politik di DPR. Pada dasarnya saya bersetuju jika jumlah partai politik di kurangi. Masalahnya, kapan dan bagaimana caranya?
Sebetulnya saya pernah sedikit membahas soal sistem politik dan sistem pemilu kita di blog ini sebelumnya [Klik disini jika ingin membaca lagi]. Karena agak panjang, posting kali ini saya bagi menjadi tiga bagian. Bagian pertama mengurai prinsip umum yang menurut saya penting untuk dikemukakan. Bagian kedua dan ketiga akan mengurai sedikit aspek teknis soal pemilu dalam hubungannya dengan wacana pengurangan jumlah partai politik.
Ada beberapa hal penting yang perlu diperhatikan ketika kita mendiskusikan sistem politik dan pemilu kita di Indonesia.
Pertama, kita mengadopsi sistem presidensialisme dan dalam pemilu kita mengadopsi sistem proporsional (PR). Sistem proporsional diadopsi untuk meningkatkan derajat representativeness (derajat keterwakilan) bagi sebanyak mungkin kelompok dari masyarakat kita yang majemuk. Studi yang paling ekstensif mengenai efektifitas sistem pemilu proporsional bagi masyarakat majemuk, bukan kebetulan, adalah studi mengenai sistem proporsional di negeri Belanda, terutama studi-studi yang dilakukan oleh ilmuwan politik terkemuka Arendt Lijphart. Lijphart telah lama mengadvokasi betapa pentingnya sistem proporsional (PR), terutama karena ia banyak mengkaji (dan memformulasi) konsep mengenai consociational democracy, yang kurang lebih mengekedepankan pentingnya „elite-agreement“ dalam masyarakat majemuk agar tercipta sistem politik yang stabil.
Kedua, berdasarkan pengalaman banyak negara lain di dunia, ada banyak studi empirik yang menemukan bahwa sistem presidensial tidak kompatibel dengan sistem multipartai yang banyak. Yang paling utama adalah kajian dari Scott Mainwaring (1997). Sistem presidensial mengandaikan bahwa porsi utama politik diberikan kepada seorang presiden untuk memerintah (govern) dan mengeksekusi kebijakan. Karena itu, seorang presiden harus diberikan derajat governability yang tinggi. Jumlah partai yang banyak, memang boleh jadi mencerminkan representativeness yang tinggi. Sialnya, jumlah partai yang banyak secara natural juga mengurangi derajat governability presiden dalam sistem presidensial. Sebabnya sederhana: too many players. Karena itu, koalisi terlalu cair, kemampuan eksekusi presiden menurun, kemampuan legislasi parlemen juga melemah karena terlalu banyaknya partai. Saya sebetulnya tidak terlalu percaya apabila partai-partai di Indonesia itu bisa membentuk koalisi sungguhan. Koalisi, dalam negara yang sistem politiknya mapan, terbentuk karena ada kesamaan orientasi ideologis antar partai.
Kalau partai-partai di Indonesia bisa membentuk koalisi sungguhan, artinya mereka punya kesamaan orientasi ideologis. Bila demikian, sesungguhnya sejak awal mereka bisa merge-saja. Melihat perilaku koalisi di DPR kita yang sangat longgar itu (sebentar ada koalisi kebangsaan, besok ada koalisi kerakyatan, entah lusa apa lagi), sebetulnya bisa diduga bahwa mempertahankan keberadaan partai yang banyak itu sebetulnya adalah lebih banyak kepentingan para politisi dari partai-partai bersangkutan belaka. Walaupun ini adalah hal yang wajar-wajar saja, politisi (dan juga kita pemilih) sebetulnya lebih mengutamakan self-interest (artinya politisi dan partai selalu ingin berkuasa dengan beragam motivasi, baik yang altruistik ataupun yang egoistik).
Masalahnya, partai politik yang terlalu banyak jumlahnya akan menyandera seorang presiden. Partai politik yang banyak potensial membentuk kartel partai (studi Katz and Mair 1995), dan telah terjadi juga di Indonesia (studi Dan Slater 2004). Dalam sistem presidensial, presiden secara sadar didesain untuk memiliki kekuasaan besar. Namun sedemikian rupa bisa dikontrol oleh mekanisme hubungan legislatif-eksekutif, misalnya mengenai aturan veto power terhadap usulan undang-undang. Atau dengan banyak cara lain yang lebih umum semisal pers yang bebas, tentara yang netral, hukum yang independen, civil society yang sehat, Ombudsman yang kuat, dan lain sebagainya.
Yang terjadi di Indonesia, pada hemat saya, partai-partai politik inilah yang mengontrol kekuasaan presiden, dan bukan DPR sebagai institusi yang melakukannya. Partai politik yang banyak itu menyandera presiden (siapapun presidennya, bukan cuma SBY, tapi juga Megawati dan Gus Dur dulu yang bisa digunting oleh Poros Tengah misalnya). Dengan sistem multipartai yang banyak, presiden dipaksa untuk terlalu banyak memberi konsesi kepadai partai, sehingga ya itu tadi, governability menurun.
Mengubah aturan main dalam pemilu adalah hal biasa dalam sebuah sistem politik, dikenal dengan sebutan electoral engineering. Menaikan electoral threshold adalah salah satu cara, yang mensyaratkan bahwa partai politik harus memperoleh presentase suara dalam jumlah tertentu untuk diperbolehkan ikut pemilu. Beberapa cara lain yang secara „alamiah“ bisa mengurangi jumlah partai, misalnya mengubah angka district magnitude, mengubah rumus penghitungan suara yang akan ditranslasi menjadi kursi di parlemen.
Pada bagian ini, sedikit akan saya bahas beberapa cara di luar electoral threshold yang bisa juga dilihat dalam konteks mengurangi jumlah partai. Pembahasan pada bagian kedua ini (juga bagian ketiga) terutama saya rujukan dari buku tulisan Pipiet Kartawijaya, dan juga dari buku hasil studi ilmuwan politik dengan spesialiasi pemilu, Tagaapera dan Shugart.
Penting untuk dipahami bahwa penentuan pembagian kursi dan penghitungan perolehan kursi sangat ditentukan oleh besaran daerah pemilihan (district magnitude DM, biasa disingkat M). M biasa diartikan sebagai: jumlah kursi yang diperebutkan di setiap daerah pemilihan. Angka M diperoleh dengan membagi jumlah kursi di parlemen dengan jumlah daerah pemilihan.
Dalam pemilu dengan sistem PR, district magnitude biasanya berbeda dari satu daerah pemilihan ke daerah pemilihan lain. Di Indonesia hal ini misalnya ditetapkan melalui Pasal 46 UU 12/2003 tentang Pemilihan Umum, yang menyebutkan bahwa „setiap daerah pemilihan mendapatkan alokasi kursi antara 3 sampai 12 kursi“. Artinya district magnitude (M) dalam pemilu kita di tahun 2004 lalu adalah antara 3 hingga 12.
Dengan kenyataan seperti ini, partai politik akan berkepentingan untuk menghitung di daerah pemilihan yang manakah ia akan berpeluang memenangkan kursi. Partai politik akan berusaha menentukan batas minimal/ambang jumlah suara tertentu yang harus dimenangkannya untuk meraih satu kursi. Bisa diduga bahwa semakin besar jumlah kursi yang akan diperebutkan dalam satu daerah pemilihan (artinya M nya semakin besar), maka semakin rendah batas minimal/ambang jumlah suara yang diperlukan. Dengan demikian semakin besar peluang partai politik untuk memenangkan kursi. Sehingga, bisa kita duga lagi, semakin besar M, akan semakin banyak jumlah partai politik karena mereka merasa memiliki peluang untuk memenangkan kursi. Masalahnya, boleh jadi sebuah partai hanya kuat di daerah pemilihan tertentu saja. Artinya sangat mungkin partainya akan sangat kecil.
Bisa kita tengok dengan kalkulasi sederhana berikut. Untuk memenangkan kursi, partai-partai politik akan menimbang-nimbang ambang bawah dan juga ambang atas jumlah suara yang diperlukan mereka untuk memenangkan sebuah kursi. Perhitungan umum ambang suara yang diperlukan adalah sebagai berikut:
Ambang bawah: V= 1/2M
Dimana V adalah ambang suara; M adalah jumlah kursi
Ambang atas: V=1/(1 + M)
Mengikuti UU Pemilu seperti disebutkan diatas, maka setiap partai akan berjuang paling tidak untuk memenangkan suara di ambang bawah, guna memperbesar peluang memenangkan kursi, yaitu:
Untuk daerah pemilihan dengan jumlah kursi yang diperebutkan sebanyak 3 diperoleh angka:
V= 1/(2*3) = 1/6 = 16,6 %
Untuk daerah pemilihan dengan jumlah kursi yang diperebutkan sebanyak 12:
V= 1/(2*12) = 1/24 = 4,16%
Dari penjelasan diatas tampak terlihat bahwa daerah pemilihan dengan M besar (12) memiliki ambang suara lebih kecil daripada daerah pemilihan dengan M kecil (3). Di daerah pemilihan dengan M besar, sebuah partai politik akan berpeluang merebut kursi dengan memenangkan 4,16 persen suara di daerah pemilihan tersebut. Artinya, cukup dengan memenangkan 4,16 persen suara di daerah pemilihan bersangkutan maka sebuah partai berpeluang memenangkan satu kursi. Tidak heran bila M nya besar, maka banyak politisi „mengadu untung“ bikin partai, minimal untuk mendapat kursi buat pimpinan partainya di daerah pemilihan tertentu saja.
Akan tetapi ambang bawah hanya menunjukan peluang sebuah partai untuk memenangkan kursi. Peluang menjadi jauh lebih besar apabila partai politik mencapai ambang atas suara (lihat kembali rumus diatas).
Untuk daerah pemilihan dengan M 3:
V = 1/(1+3) = 1/4 = 25%
Untuk daerah pemilihan dengan M 12:
V = 1/(1+12) = 1/13=7,7%
Apabila perolehan suara sebuah partai politik melewati ambang bawah, maka partai tersebut berpeluang memperoleh kursi. Lebih jauh, apabila perolehan suara partai tersebut melewati ambang atas, maka partai tersebut dipastikan memperoleh kursi.
Dari perhitungan ambang atas dan bawah ini bisa disimpulkan bahwa partai-partai kecil dan partai baru akan kesulitan memenangkan kursi karena ambang atas yang relatif tinggi.
Karena M setiap daerah pemilihan berbeda, maka ada kemungkinan jumlah partai yang ikut serta berkompetisi di tiap daerah akan berbeda pula. Karena itu, perlu dicari nilai ambang yang berada ditengah-tengah ambang atas dan ambang bawah. Dua orang ahli sistem pemilu, Taagepera dan Shugart mengajukan ambang effektif (effective threshold) untuk mencari titik tengah diantara ambang atas dan ambang bawah:
T eff = 50%/(M+1) + 50%/2M
Karena itu, penentuan jumlah total kursi di parlemen, jumlah daerah pemilihan, dan jumlah kursi yang diperebutkan di setiap daerah pemilihan amat menentukan derajat keterwakilan dan asas proporsionalitas dalam sebuah pemilihan umum. Sekaligus juga bisa digunakan untuk mengurangi jumlah partai.
Salah satu permasalahan terpenting yang berkaitan dengan lemahnya pencerminan preferensi publik adalah dalam hal metode pembagian kursi ke kandidat dalam party list. Jika pada tahun 1999 pemilu dilaksanakan dengan menggunakan sistem proporsional daftar tertutup (closed list PR), maka pada tahun 2004 lalu dipergunakan sistem proporsional daftar terbuka (open list PR).
Manifestasi paling „murni“ dari PR dengan daftar adalah sistem PR dengan daftar tertutup. Disebut paling „murni“ karena pemilih hanya mencoblos partai politik yang mereka inginkan, tidak ada opsi untuk memilih kandidat individual. Sebelum pemilu, partai politik akan mengumumkan daftar kandidat yang dicalonkannya berdasarkan nomor urut. Kursi kemudian akan dibagi berdasarkan perolehan suara partai tersebut kepada kandidat sesuai dengan urutannya. Sistem PR dengan daftar tertutup tentu saja memberi kekuasaan besar kepada kepemimpinan partai untuk menentukan siapa anggotanya yang masuk ke dalam list
PR dengan daftar tertutup akan membentuk disiplin partai. Akan tetapi, sistem PR dengan daftar tertutup membatasi kebebasan memilih. Pada beberapa kasus, system PR dengan daftar tertutup bisa mendorong „strategic voting“ dari pemilih. Misalnya, seorang pemilih adalah pendukung seorang kandidat yang disukainya, namun kandidat ini tidak berada dalam nomor urut atas yang memungkinkannya terpilih. Bisa jadi, sang pemilih akan mengalihkan suaranya kepada partai lain daripada memilih partai semula yang menaruh kandidat lain yang tidak disukainya pada urutan atas dari listnya.
Jenis lain dari sistem PR dengan daftar adalah sistem PR dengan daftar terbuka (open-list). Dengan daftar terbuka, pemilih bisa memilih partai dan sekaligus kandidat yang disukainya. Sistem open-list PR ini memungkinkan pemilih untuk memeriksa urutan kandidat yang disodorkan oleh masing-masing partai. Secara hipotetikal, semua kandidat dalam party list memiliki peluang yang sama untuk mendapatkan kursi dan nomor urut menjadi kurang relevan. Akan tetapi hal ini tidaklah berjalan sebagaimana mestinya karena adanya persyaratan bahwa hanya kandidat dalam list yang memperoleh suara yang memenuhi kuota bilangan pembagi pemilih (BPP) maka kandidat tersebut berhak untuk mendapatkan kursi terlepas dari nomor urutnya dalam list jika partainya mendapatkan suara yang cukup untuk sebuah kursi di satu daerah pemilihan tertentu.
Ada beberapa „varian“ dalam sistem PR dengan daftar terbuka. Pertama, seperti dilakukan beberapa negara diantaranya Belgia, nama-nama kandidat disertakan dalam kertas suara (bersama tanda gambar partai) dan pemilih boleh mencoblos (atau menandai) nama kandidat yang dipilihnya. Bahkan, di Italia, pemilih boleh menulis nama kandidat yang dipilihnya. Dalam varian ini, akan ditentukan berapa persen suara yang dibutuhkan oleh seorang kandidat untuk naik urutan dalam list yang dibuat partainya. Dengan kata lain, pemilih bisa mengubah daftar yang sebelumnya disusun oleh partai politik yang bersangkutan.
Kedua, „quasi-list“ PR seperti diterapkan di Finlandia dan juga Chile (sebelum tahun 1973. Dalam sistem ini, pemilih diharuskan memilih satu kandidat yang disukainya (bukan optional seperti di Belgia atau Italia). Suara yang diperoleh para kandidat dalam satu partai akan dijumlahkan untuk menentukan berapa kursi yang diperoleh oleh partai tersebut. Selanjutnya, partai akan mendistribusikan kursi kepada kandidatnya berdasarkan jumlah suara yang diperoleh masing-masing kandidat. Kandidat yang memperoleh suara lebih banyak akan berhak mendapat kursi mewakili partainya. Kekuatan dari system ini adalah partai akan betul-betul mencalonkan kandidat yang dikenal dan mengenal pemilihnya.
Ketiga adalah yang dikenal sebagai PR dengan daftar panachage atau campuran, seperti digunakan di Switzerland dan Luksemburg. Dalam sistem campuran ini, pemilih akan memilih partai, namun diberi kebebasan juga untuk memilih kandidat yang diinginkannya di daerah pemilihannya walaupun kandidat tersebut adalah calon dari partai lain yang bukan merupakan partai yang dipilihnya. Jadi, seorang pemilih akan memilih partai yang diyakininya akan menang, dan pada saat yang sama ia bisa memilih kandidat dari partai kecil yang belum tentu menang namun diyakininya akan mampu mewakilinya. Sistem ini memberi kebebasan pada pemilih, namun menimbulkan pertanyaan atas validitas keterwakilan. Karena bisa jadi kandidat yang mendapat suara justru dipilih oleh pemilih yang mendukung partai lain yang berbeda dari partai asal yang mencalonkan kandidat tersebut.
Cara lain yang mungkin dipergunakan untuk mengurangi jumlah partai secara „alamiah“ adalah dengan menggunakan rumus berbeda untuk mentranslasikan jumlah suara menjadi kursi di parlemen Terdapat dua cara umum untuk menghitung suara yang ditranslasikan kepada jumlah kursi yang dimenangkan parpol. Pertama adalah dengan merumuskan kuota (bilangan pembagi). Kedua adalah dengan merumuskan divisors.
I. Perumusan dengan kuota
Ada dua cara perumusan kuota.
Pertama dengan menentukan kuota sederhana (simple quota), yang sering disebut sebagai kuota Hare (Hamilton-Hare quota). Kuota Hare diperoleh dengan rumus sebagai berikut:
„Jumlah suara (atau V) (catatan: Berbeda dengan symbol V untuk ambang batas yang dijelaskan terdahulu, hanya menggunakan simbol huruf yang sama di daerah pemilihan yang bersangkutan) dibagi dengan jumlah kursi yang dialokasikan untuk daerah pemilihan tersebut (M, district magnitude) untuk mendapat jumlah suara (qo) (di Indonesia disebut sebagai Bilangan Pembagi Pemilih – BPP) yang diperlukan untuk satu kursi“ atau:
qo = V/M
Selanjutnya, untuk menentukan jumlah kursi yang diperoleh sebuah partai politik, maka jumlah suara yang diperoleh partai bersangkutan dibagi dengan qo. Qo di Indonesia dikenal sebagai Bilangan Pembagi Pemilih (BPP).
Permasalahan yang timbul adalah seringkali hasil pembagiannya tidaklah genap (ada sisa suara). Salah satu cara umum untuk mengalokasikan sisa suara adalah dengan mengalokasikan kursi tambahan kepada partai (atau partai-partai) yang memiliki sisa suara terbesar (largest reminders), setelah langkah-langkah pembagian kursi dengan kuota telah diselesaikan.
Karena itu, ada alternatif cara kedua dimana rumus lain yang biasa digunakan untuk memperoleh kuota adalah:
„Jumlah suara dibagi dengan M plus satu“ atau:
q1 = V/(M+1)
Dengan cara ini, kuota yang diperoleh akan lebih kecil, sehingga jumlah kursi yang didistribusikan akan semakin banyak, sehingga suara sisa akan semakin sedikit. Salah satu kelemahan dari rumus ini adalah bisa saja partai politik mendapat kursi melebihi dari jumlah kursi yang tersedia. Misalnya, dalam 100% suara ada 4 kursi tersedia maka dengan menggunakan rumus q1 = 100/(4+1) = 20%. Apabila ada lima partai yang masing-masing memperoleh tepat 20% suara, maka diperlukan lima kursi sementara kursi yang tersedia adalah empat. Kemungkinan lain adalah bila salah satu partai memperoleh 60% suara dan satu partai lain memperoleh 40% suara, maka problem yang sama akan muncul.
Sistem kuota adalah sistem penghitungan paling mudah dan sederhana. Akan tetapi, terdapat kelemahan utama dari sistem kuota yaitu pada pengalokasian „angka sisa“ (largest reminder). Ada kemungkinan partai dengan sisa suara besar tidak memperoleh kursi tambahan karena M di setiap daerah pemilihan berbeda-beda. Sehingga, ada kemungkinan sisa suara terbuang percuma.
II. Perumusan dengan divisors
Ada dua macam perumusan dengan divisors yang menggunakan bilangan pembagi tetap yaitu „rata-rata tertinggi“ (highest average). Pertama adalah aturan D’Hond’t. Aturan D’Hond’t menggunakan divisors 1,2,3,4 dan seterusnya. Aturan D’Hond’t seringkali disebut juga dengan aturan Jefferson, karena Thomas Jefferson dulu menggunakan aturan serupa dengan D’Hond’t dalam mengalokasikan kursi di Kongres Amerika Serikat.
Yang dimaksud dengan „rata-rata“ (a) adalah jumlah suara (V) yang diperoleh sebuah partai di daerah pemilihan tertentu dibagi dengan jumlah kursi yang telah diperolehnya (s) ditambah satu:
a= v/(s+1)
Aturan D’Hond’t bisa juga mengurangi jumlah partai. Walaupun aturan D’Hond’t bisa juga ditafsirkan sebagai menguntungkan partai besar saja (sayang karena kendala teknis, ilustrasi tidak bisa diperlihatkan di sini, karena saya tidak tahu cara menginsert table ke blog di wordpress ini? he..he).
Varian kedua dari penggunakan divisors adalah rumus Sainte-Lague (atau sering disebut juga dengan rumus Daniel Webster). Kalau D’Hond’t menggunakan divisors 1,2,3,4 dan seterusnya, Sainte-Lague menggunakan divisors bilangan ganjil atau 1,3,5 dan seterusnya. Tujuan penggunaan rumus Sainte-Lague adalah untuk mengurangi keuntungan yang dinikmati partai besar ketika rumus D’Hond’t digunakan, dan untuk menolong partai-partai yang lebih kecil.
Dalam rumus Sainte-Lague, ada rumus modifikasi yang menggunakan divisor 1,4; 3, 5 dan seterusnya. Penggunaan angka 1,4 sebagai divisor mengurangi keuntungan untuk partai-partai kecil. Rumus modifikasi Sainte-Lague ini cenderung menguntungkan partai-partai berukuran menengah, tanpa menolong partai kecil. Modifikasi ini digunakan digunakan terutama di negara-negara Skandinavia, terutama dengan tujuan mengurangi privilege partai besar, mendorong partai-partai menengah.
Philips J Vermonte is an Indonesian, a researcher at Centre for Strategic and International Studies (CSIS) in Jakarta. He currently a Fulbright scholar, a Ph.D student, at Department of Political Science, Northern Illinois University.
