Membedakan Pemerintah dan Negara
Suara Pembaruan, 07 Mei 2006
Gedung Reichstag (parlemen) Jerman yang terletak di kota Berlin digunakan sejak tahun 1894 hingga tahun 1933. Menyusul penyatuan kembali Jerman, gedung ini digunakan lagi sebagai parlemen Jerman sejak tahun 1999 hingga sekarang. Di gedung inilah semua anggota parlemen bersidang untuk membuat kebijakan dan berbagai produk undang-undang Republik Federal Jerman.
Undang-Undang Dasar (UUD) 1945 dengan tegas menyatakan bahwa fakir miskin dan anak-anak terlantar dipelihara oleh negara. Pernyataan ini dioperasionalkan dalam UU Tentang Sistem Jaminan Sosial yang menyatakan bantuan iuran dibayar oleh pemerintah bagi fakir miskin dan orang tidak mampu sebagai peserta program jaminan sosial.
Bagi sebagian besar orang Indonesia, bunyi dua aturan itu nyaris tak ada perbedaan. Bahwa tugas negara adalah melindungi dan tugas pemerintah adalah menjalankan tanggung jawab negara. Artinya, sebagai pemerintah dengan siapa pun presiden, perlindungan fakir miskin dan anak terlantar harus tetap dilakukan.
Tetapi, sebagian kalangan melihat ada perbedaan sangat substansial antara kata negara dan pemerintah. Apa jadinya jika pemerintah mengatakan, tak ada dana untuk perlindungan tersebut seperti diamanatkan UUD 1945. Apa konsekuensi jika tidak mengucurkan dana tersebut? Atau apa yang terjadi jika dana tersebut disalurkan, tetapi diselipkan dengan tujuan politik tertentu pemerintah seperti menjelang pemilihan umum dengan alasan keterbatasan dana?
„Saya tanyakan kepada teman-teman di Indonesia dan hampir semua menjawab negara sama saja dengan pemerintah. Jadi jika dana negara tak ada maka pemerintah tidak perlu memenuhi aturan untuk melindungi fakir miskin tersebut,“ ujar Pipit R Kartawidjaja, aktivis Watch Indonesia di Berlin, Jerman, awal Maret lalu.
Berbeda dengan Jerman, sebagai negara sosial, bantuan merupakan hak warga negara dan negara bertanggung jawab akan hal itu. Menurut UU Jaminan Sosial Jerman (Pasal 97 sampai dengan Pasal 100), pembayar iuran adalah negara dan tidak tergantung pada pemerintah yang berkuasa.
Volume bantuan sosial setiap tahun sudah dipatok dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara Jerman. Pemerintah bertugas mengisi kas negara dan pemerintah juga tidak bisa berkilah bahwa tidak ada dana iuran sosial tersebut.
Sementara itu, administrasi negara (dalam hal ini diwakili oleh Departemen Sosial), bergerak secara otonom membayarkan bantuan iuran kepada fakir miskin, tanpa harus menanti perintah pemerintah. Adapun bantuan iuran kepada fakir miskin oleh negara hanya dapat dihentikan lewat UU yang disetujui parlemen. Konsekuensi lain, kaum fakir miskin dapat menggugat administrasi negara, jika hak mereka tidak dilaksanakan.
Jaminan sosial yang diuraikan di atas adalah satu dari sekian contoh untuk membedakan tugas pemerintah dan negara. Sebuah pertanyaan menggelitik juga adalah bagaimana sebenarnya status dan posisi pegawai negeri sipil (PNS) di Indonesia. Pelayan publik, abdi negara ataukah pelaksana administrasi pemerintahan?
Adopsi Jerman
Demikian juga bantuan kepada organisasi politik atau organisasi kemasyarakatan. Di Indonesia, sangat banyak contoh kerancuan tersebut. Mungkin terlalu berlebihan jika Indonesia dibandingkan dengan Jerman yang mempunyai sistem, dasar negara berbeda dan bentuk pemerintahan yang berbeda.
Argumentasi ini tidak beralasan karena salah satu Rancangan Undang-undang (RUU) Administrasi Pemerintahan yang saat ini tengah disiapkan Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara (PAN) Indonesia, justru sebagian besarnya mengadopsi UU Prosedur Administrasi Negara Jerman (Verwaltungsverfahrensgesetz).
„Ini sangat menarik karena di Jerman dikenal dengan administrasi negara dan bukan pemerintah. Ketika saya melihat terjemahan awal malah negara diartikan sebagai pemerintah. Wah, ini bisa kacau kalau karena tidak bisa membedakan secara jelas. Banyak hal mendasar yang sangat berbeda,“ ketus Pipit yang juga seorang pegawai di lembaga negara di negara bagian Bradenburg, Jerman.
Ada ratusan konsekuensi akan terkait dengan pelaksanaan UU tersebut di antaranya posisi lembaga publik dan pelayan publik (aparat negara dan pegawai negeri sipil), posisi masyarakat dalam prinsip ermessen yang dalam sistem Jerman berarti membuka peluang partisipasi publik dan sanksi bagi administrasi negara yang lalai, serta yang paling mendasar apakah sistem tersebut sesuai dengan tata negara Indonesia. Selain itu, bagaimana keterkaitan RUU tersebut dengan perangkat UU lainnya sehingga benar-benar membedakan pemerintah, negara dan warga negara.
Kerisauan di atas menjadi sebuah pekerjaan berat bagi Indonesia, khususnya Kementerian PAN dan Gesselschaft Fuer Technische Zusammenarbeit (Badan Kerja Sama Teknik/GTZ) Jerman untuk menyesuaikannya dengan sistem di Indonesia. Sebuah pekerjaan besar yang dilakukan, apalagi menyentuh reformasi birokrasi yang selama ini sulit dijamah. Atau dengan kata lain, jika sistem ini diterapkan utuh maka yang terjadi adalah sebuah reformasi total atas sistem pemerintahan dan negara Indonesia.
Tetapi bukan Indonesia jika tidak jago dalam meramu berbagai sistem yang ada di dunia ini menjadi sebuah tatanan yang sesuai dengan semangat Indonesia. Adopsi dan penyesuaian dengan nilai-nilai khas Indonesia inilah yang membuat sesuatu yang mustahil, menjadi konsep bagus di atas kertas. Bagaimana pelaksanaannya, itu nanti setelah ada benturan dalam praktik. Jika Korea Selatan, China dan bahkan Belanda mampu mengadopsi sistem Jerman tersebut, tentu Indonesia pasti lebih mampu untuk itu.
Apalagi, menurut Eko Prasojo dan Peter Rimmele, penasihat ahli (PAN-GTZ) penyusunan RUU tersebut, rancangan tersebut masih sangat terbuka untuk dibahas lagi. Selain itu, tidak benar semuanya mengadopsi sistem Jerman, karena dalam perkembangannya justru RUU itu juga disempurnakan dengan sistem AS (Administrative Procedure Act) dan sistem Belanda (General Administrative Act/Algemeene Wet Bestuurrrecht).
„Memang untuk Indonesia agak spesifik dalam mengadopsi UU tersebut. Tetapi sejumlah pengalaman membuktikan bahwa itu bisa diperkaya lagi dengan sistem negara lain dan yang sudah kita miliki,“ kata Eko.
Sejumlah ruangan gedung Reichstag dihiasi dengan sejumlah lukisan dan dokumen-dokumen sejarah perjalanan parlemen itu sendiri. Tampak dalam gambar sebuah lukisan yang dipajang di ruangan bagian depan Reichstag yang sangat ramai dikunjungi para turis Jerman dan luar Jerman. Setiap kelompok turis yang mengunjungi Reichstag pasti didampingi seorang pemandu wisata.
Penolakan Birokrat
Persoalan ternyata tidak saja terkait dengan isi RUU tersebut. Sejumlah kesulitan pun dialami tim penyusun ketika hendak memulai membuat RUU tersebut. Belum lagi penolakan sejumlah kalangan birokrat karena menilai RUU itu menggerogoti kekuasaannya. Walau di sisi lain, sejumlah PNS di tingkat bawah merasa lebih aman, jika ada aturan yang jelas sehingga tugas, kewajiban dan hak mereka menjadi pasti. Salah satu sumber konflik di tingkat birokrasi, terkait jabatan karir dan politis yang berdampak pada kinerja lembaga itu. Instansi negara sebagai pelaku administrasi negara di Indonesia menyatu dengan pemerintah. Sebaliknya, instansi negara Jerman, bukan aparat pemerintah dan bertindak otonom. Instansi negara Jerman adalah pengeksekusi UU.
Kritik dan masukan atas penyusunan RUU tersebut dari masyarakat boleh dikatakan masih sangat minim karena isu ini sepertinya kurang banyak diminati. Hanya beberapa kalangan seperti Koalisi Masyarakat untuk Pengawasan Pemerintahan yang Baik dan Bersih (Komwas PBB) serta Pusat Studi Hukum dan Kebijakan Indonesia (PSHK). Sekalipun harus diakui tidak mudah mengangkat wacana pemerintah dan negara ini karena belum disadari sepenuhnya peran dan pentingnya bagi pelayanan publik. Padahal, jika belajar dari negara Eropa lainnya, atau khususnya Jerman, justru masalah ini mendapat perhatian publik. Disini terlihat sejauh mana publik kritis akan haknya tetapi juga secara penuh melaksanakan kewajibannya. „Banyak sekali yang harus dikritisi dalam RUU ini untuk memperkuat posisi masyarakat dihadapan pemerintah. Wacana ini terlihat sepele, tetapi mempunyai dampak yang sangat luas dan terkait dengan aspek-aspek publik lainnya,“ ujar Ray Rangkuti, Wakil Ketua Komwas PBB.
Indonesia selalu dirundung persoalan dalam kaitan pemerintah dan masyarakat, negara dan warganya, lembaga dan pelayanan publik, dan masih sejenisnya, tetapi tidak pernah jelas pemecahannya. Kewajiban negara seakan-akan diselamatkan sang presiden. Aparat birokrasi seakan-akan lebih mengabdi kepada pemerintah daripada rakyat dan publik seolah-olah menjadi warga negara kelas dua di negerinya sendiri. Mengubah hal-hal tersebut secara drastis tentu akan mengubah bentuk negara Indonesia yang „bertentangan“ dengan UUD 1945, termasuk hasil amandemen terakhir. Tetapi bukankah reformasi saat ini belum tuntas?
Di sisi lain, pemahaman yang minim atas kondisi negara lain, menyebabkan Indonesia selalu memandang sebelah mata perbedaan tersebut. Kasus 42 warga Papua pencari suaka di Australia, pada dasarnya adalah perintah UU Imigrasi dimana Pemerintahan John Howard pun harus tunduk pada aturan tersebut. Kecuali parlemen akan merevisi UU Imigrasi Australia. Subsidi yang begitu besar kepada petani dan pertanian di negara-negara Uni Eropa yang sangat memberatkan negara-negara berkembang pun hampir mirip.
Lepas dari protes banyak pihak, negara bertanggung jawab dengan UU subsidi dan pemerintahan yang dipimpin siapa pun harus melaksanakannya. Lain halnya jika UU itu direvisi. Jika benar demikian, maka betapa banyak hak warga negara di Indonesia yang digariskan dalam UUD 1945 menjadi kenyataan. Demikian juga sebaliknya, warga negara pun tidak lagi sekadar menuntut, tetapi melaksanakan banyak kewajibannya terlebih dahulu.
[Pembaruan/Heri Soba]
