Administrasi Negara Atau Administrasi Pemerintahan?
Jurnal Ilmu Pemerintahan, Edisi: 31 Th. 2009
Perbandingan Antara Administrasi Negara Jerman Dan Indonesia Dalam Hubungannya Dengan RUU Administrasi Pemerintahan
Pipit Kartawidjaja*
Abstract
Attempting political democratization, strengthening macroeconomic condition, and developing independent judiciary have been three sectors paid more concerns in Indonesia. Beside, administrative reform in Indonesia is considered another sector that is so worth to perform since it plays significant role as prerequisite infrastructure in which other reform efforts are preceded as well as dealing with daily life public services. In doing so, taking administrative procedure law in other well-developed countries, such as the U.S., Germany, and the Netherland, Indonesia government are about to make draft of Government Administration Law. By using point of view as a practicioner of German public servant, this article emphasizes fundamental aspect of this effort in comparison to what has been preceded in Germany as well. That is distinguishing as well as separating administration from branch of political power, especially the executive, in order to maintain its independence and neutrality. It is what the respective legal draft is supposed to afford.
Keywords: administrative reform, administrative procedure, bureaucracy neutrality, RUU Administrasi Pemerintahan
1. Pendahuluan
Indonesia masih menjalani proses reformasi dalam sektor publik. Sejumlah kemajuan di bidang politik dan ekonomi telah dilakukan, terutama kegiatan pemilihan untuk pengisian cabang kekuasaan eksekutif (Presiden) dan legislatif (DPR, DPD), serta DPRD (council), juga penguatan dan stabilitas ekonomi makro. Namun, tanpa mengurangi penghargaan atas kemajuan tersebut, masih terlalu banyak persoalan yang tersisa untuk ditangani, yaitu yang langsung terkait dengan persoalan rakyat banyak.
Penyelenggaraan pelayanan publik yang memenuhi kebutuhan rakyat, profesional, serta bebas-tidak memihak masih belum dirasakan rakyat kebanyakan. Ini menambah daftar persoalan yang sebagiannya diakibatkan oleh kekeliruan dalam pembuatan kebijakan. Namun, persoalan ini sesuatu yang bahkan masih belum dipahami oleh pengambil kebijakan di Indonesia sehingga mengakibatkan penyelesaian yang tersendat dan penempatannya dalam penentuan prioritas. Kedua produk hukum berupa Undang-Undang (UU) Pelayanan Publik dan UU Informasi Publik telah disahkan dan diterbitkan untuk dijalankan. Namun, melihat perkembangan positif yang kurang signifikan, menjadi pertanyaan, mengapa penyelenggaraan pelayanan publik masih demikian.
Penulis melihat akar persoalan ini bukan dari aspek keberadaan kedua UU yang populis semacam itu, bukan pula dari kualitas penyelenggaraan pemilu semata. Terdapat satu aspek persoalan yang bersentuhan langsung dengan rakyat, yaitu kedudukan dan peran administrasi negara sebagai pelaksana kebijakan.
Negara sebenarnya tampil dalam wujud administrasi negara yang menjalankan pelayanan publik, sesuatu yang bersentuhan dengan keperluan rakyat sehari-hari. Salah satu persoalan utama yang mendesak untuk dirampungkan adalah netralitas birokrasi dan manajemen sumber daya aparatur negara. Telah jamak di Indonesia bahwa birokrasi sering dijadikan alat politik pemerintah dan mereka yang duduk sebagai anggota dewan. Apa yang disebut sebagai tindakan korupsi, kolusi, dan nepotisme banyak terjadi di wilayah ini. Sebagai elemen penting dalam administrasi negara, para aparat negara adalah yang paling sering terlibat persoalan ini sehingga netralitasnya dipertanyakan.
Sebenarnya kedua permasalahan dalam reformasi administrasi negara terletak pada kedudukan dan peran administrasi negara dalam hubungannya dengan pemerintah (eksekutif) dan cabang kekuasaan lainnya (legislatif, yudikatif) yang masih menyatu, tidak terpisah. Telah jamak juga di Indonesia, aparat negara adalah aparat pemerintah, administrasi negara adalah bagian dari pemerintah. Di samping itu, tidak ada standar baku sebagai landasan hukum materiil bagi administrasi untuk menjalankan perannya selain bagi Pengadilan Administrasi/TUN untuk memeriksa kasus gugatan dalam bidang terkait. Merupakan hal aneh di Indonesia bahwa PengadilanAdministrasi/TUN memiliki UU sendiri, sementara aspek materiil dari yang diurusi belum punya landasan legal-formal. Oleh karena itu, lengkap sudah pertimbangan untuk mengajukan inisiatif gagasan mengenai perlunya UU yang mengatur administrasi negara. Rancangan produk hukum itu kini telah dibuat dan hadir dalam wujud Rancangan Undang-Undang Administrasi Pemerintahan.
Penyusunan RUU Administrasi Pemerintahan diprakarsai oleh Kementrian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara (Kemenneg-PAN) RI dan dibantu melalui konsultasi dengan GTZ Support for Good Governance yang merupakan lembaga bantuan teknis Jerman. Di samping itu, lembaga tempat penulis bekerja, LASA Brandenburg, sepanjang 2008 hingga 2009 menerima delegasi dari Indonesia untuk bertukar pendapat mengenai reformasi administrasi, disamping menerima peserta magang yang melakukan observasi. Para pemagang terdiri atas pejabat Kemenneg-PAN, Lembaga Adininistrasi Negara (LAN), Koalisi Masyarakat pengawas Pemerintahan yang Baik dan Bersih (KOMWAS PBB). Setelah sempat tertunda beberapa kali, RUU ini akhirnya masuk dalam daftar program legislasi nasional 2010.
Tulisan ini hendak mengupas bagaimana seharusnya administrasi diposisikan dalam hubungannya dengan lembaga tinggi negara, khususnya yang berada pada cabang-cabang kekuasaan eksekutif dan legislatif, beserta peran yang dijalankannya. Jerman menjadi model perbandingan disebabkan kesamaan karakteristiknya dengan Indonesia sebagai negara yang mengklaim dirinya negara hukum (Rechtsstaat) dengan penggunaan tipe birokrasi Weber. Namun, lebih dari itu, Jerman memiliki kekhasan dalam hal pemisahan antara pemerintah dan administrasi negara sebagai prakondisi pokok untuk menjamin administrasi negara yang netral, independen, dan profesional. Pembahasan juga dikaitkan dengan bagaimana UU Prosedur Administrasi Negara (Verwaltungsverfahrensgesetz) Jerman yang ekuivalen dengan RUU Administrasi Pemerintahan Indonesia berperan dalam hal tersebut.
2. Kedudukan dan Hubungan antara Pemerintah dan Administrasi Negara
Bagian ini akan mengkaji kedudukan dan hubungan antara pemerintah dan administrasi Negara dalam kerangka perbandingan antara Jerman dan Indonesia, apakah terpisah atau menyatu, dalam empat area, yakni komponen cabang kekuasaan eksekutif, implementasi peraturan perundangan, independensi pegawai negeri sipil dan pegawai publik, serta netralitas birokrasi publik. Dari situ akan dipahami kemudian bagaimana suatu produk hukum yang mengatur prosedur administrasi itu diberlakukan.
2.1. Komponen Cabang Kekuasaan Eksekutif: Pemerintah dan Administrasi Negara
Untuk memahami pemisahan pemerintah dengan unsur pelaksananya, yakni administrasi negara, pembagian antara cabang kekuasaan legislatif dan cabang kekuasaan eksekutif antara Jerman dan Indonesia dapat diperbandingkan, sebagaimana terlihat pada diagram pada halaman setelah ini.
Meskipun keduanya menganut prinsip permbagian kekuasaan, terutama antara cabang kekuasaan legislatif dan eksekutif, komposisi cabang kekuasaan eksekutif sendiri memiliki perbedaan signifikan antara Jerman dan Indonesia,
Tabel I
Perbandingan Cahang Kekuasaan Negara Indonesia dan Jerman
yaitu pemerintah dan administrasi negara sebagai unsur pelaksananya. Di Indonesia, selain pemerintah menyatu dengan unsur pelaksananya, administrasi pemerintah atau aparat pemerintah merambah, misalnya ke wilayah legislatif. Sekretariat Jenderal DPR dalam konteks ini dianggap sebagai. aparatur pemerintah. 2 Hal yang sama ditemui misalnya di wilayah yudikatif: Sekjen dan Kepaniteraan MK di Mahkamah Konstitusi adalah aparatur Pemerintah 3 Dalam hal rincian tugas, fungsi, susunan dan tata kerja satuan organisasi misalnya di lingkungan Sekjen DPR (legislatif) atau Mahkamah Konsitusi (yudikatif), Sekjen kedua lembaga tersebut harus mendapat persetujuan tertulis dari Menteri Pendayagunaaan Aparatur Negara (eksekutif) 4.
Berbeda dengan Indonesia, pada wilayah eksekutif Jerman, pemerintah tidak menyatu dengan Verwaltung (administrasi negara). Pemerintah adalah entitas politik sebagai organ pembuat kebijakan, sedangkan administrasi negara merupakan organ pelaksana. Pemisahan antara pemerintah dan administrasi negara itu dianggap perlu demi pencapaian keterpisahan politik dan administrasi negara untuk mewujudkan profesionalisme administrasi negara itu sendiri. Pemerintah sebagai entitas politik menyerahkan pelaksanaan kebijakannya kepada para pengelola administrasi negara. Penjaminan keterpisahan fungsi dan wewenang ini dimaksudkan agar tercipta suatu administrasi negara yang mengabdi kepada publik. Pemerintah hendaknya memimpin dan mengatur tetapi tidak verwalten/administer (mengelola dan melaksanakan). ,
Di Jerman, presiden, menteri, kepala daerah, selaku pemerintah adalah jabatan politis yang eksis sebagai produk suatu kegiatan pemilihan nmum, baik di tingkat nasional maupun tingkat daerah, dan/atau keputusan politik. Mirip dengan yang di Indonesia, pemerintah punya hubungan akrab dengan parlemen: mengajukan rancangan undang-undang, laporan pertanggungjawaban, kewajiban memberi keterangan, dan sebagainya, sehingga terjalin dialog. Dengan hubungan ini terciptalah legitimasi demokratis pemerintah sebagai aktor pimpinan politik yang membimbing, menuntun, mengarahkan dan mengemudikan kegiatan kenegaraan. Pemerintah juga mengepalai administrasi negara: mengawasi apakah administrasi negara bekerja sesuai dengan undang-undang (Rechtsaufsicht) dan mengawasi profesionalisme kinerja administrasi negara (Fachaufsicht--bukan politis) 5. Karena itu, peranan seorang menteri itu misalnya ganda. Pertama, ia adalah kepala administrasi negara sepanjang kementeriannya memiliki departemen. Kedua, seorang menteri adalah corong dan wakil partai politiknya atau satu kelompok politik dalam persoalan-persoalan pemerintahan 6. Lazimnya seorang Menteri dibantu oleh beberapa sekretaris negara sebagai deputinya. Mereka umumnya berasal dari parpolnya atau parpol koalisi. Dalam hal ini jabatan sekretaris negara adalah jabatan politik.
Di Jerman secara spesifik administrasi negara sebagai bagian dari eksekutif, menurut definisi negatif, adalah kegiatan non-pemerintah, non-legislatif, dan non-yudikatif 7. Dengan kata lain, administrasi negara merupakan eksekutor undang-undang sebagai produk keputusan atas kehendak demokratis dari partai-partai politik, pemilu, parlemen, dan pemerintah. Keputusan pembuatan UU yang bersifat norma hukum umum-abstrak ini dieksekusi oleh admnistrasi negara menjadi keputusan bersifat norma hukum individual-kongkret. Selain itu, administrasi negara melaksanakan tugas sesuai dengan perintah, seperti program pemerintah, atau menurut kewenangan yang dimilikinya 8. Bagi masyarakat, negara tampil terutama dalam sosok administrasi negara.
Berkenaan dengan kedudukan dan fungsinya tersebut, perbuatan administrasi negara di Jerman hanyalah dikendalikan oleh undang-undang dan secara internal dikenalikan oleh, misalnya, Verwaltungsvorschriften/Verwaltungsverordnungen/ Verwaltungsrichtlinien (Petunjuk Pelaksanaan Teknis Administrasi Negara) 9. Antara lain lewat UU Prosedur Administrasi Negara, administrasi negara dapat bergerak secara tak kaku dan independen sehingga bisa menyesuaikan diri dengan keadaan, dapat mengakrabi dan melayani publik secara optimal.
Berdasarkan kedudukan dan peran yang dijalankannya, di Jerman administrasi negara itu tak beda dengan outsourcing (alih daya). Pos administrasi negara diisi oleh Beamte (pegawai negeri) dan Angestellte/Arbeiter im oeffentlichen Dienst (pegawai/buruh publik). Laskar abdi negara ini adalah jabatan profesional. Di samping administrasi negara yang berada di wilayah eksekutif, terdapat pula administrasi negara di wilayah legislatif dan yudikatif. Dan keduanya ini bukan aparatur pemerintah, sebagaimana yang diberlakukan di Indonesia. Diskursus lebih lanjut mengenai praktik kedudukan dan aktivitas administrasi negara Jerman dapat disimak dalam tabel suplemen yang memuat kelembagaan LASA Brandenburg di bawah ini.
Profil Administrasi Negara sebagai Entitas bukan Pemerintah LASA Brandenburg GmbH
Landesagentur für Struktur und Arbeit (LASA) atau Agensi Negara Bagian Urusan Struktur dan Kerja Brandenburg bermarkas di kota Potsdam, Ibukota Negara Bagian Brandenburg, bekas wilayah Jerman Timur, terletak pada jarak 35 km Barat Daya dari Ibukota Jerman, Berlin. LASA Brandenburg yang didirikan pada tanggal 10 Desember 1991 merupakan Badan Usaha Daerah yang sepenuhnya di miliki Negara Bagian Brandenburg dan berada di bawah pengawasan enam kementerian:
Ministerium für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie (Kementerian Urusan Kerja, Sosial, Perempuan, dan Keluarga), Ministerium der Finanzen (Kementerian Keuangan), Ministerium für Infrastruktur und Raumordnung (Kementerian Urusan Infrastruktur dan Tata Ruang), Ministerium fur laendliche Entwicklung (Kementerian Urusan Pengembangan Daerah Pedalaman), Ministerium fur Umwelt und Verbraucherschutz (Kementerian Urusan Lingkungan dan Perlindungan Konsumen) dan Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kultur (Kementerian Urusan Ilmu Pengetahuan, Penelitian dan Kebudayaan). Karena ilulah, sekretaris negara keenam kementerian tersebut duduk sebagai dewan komisaris.
LASA bertugas mengimplementasikan Arbeitsmarktpolitik (kebijaksanaan penciptaan pasar kerja) produk daerah, pemerintah daerah, pemerintah federal (pusat) dan Uni Eropa. Meski tak tergabung, kementerian-kementerian lainnya pun mendelegasikan implementasi programnya kepada LASA. Prinsip utama kegiatan penciptaan pasar kerja ini adalah larangan mengganggu kehidupan ekonomi pasar. Kegiatan penciptaan pasar kerja itu sendiri mencakup banyak hal, umpamanya pemberdayaan masyarakat agar bisa
Profil Administrasi Negara sebagai Entitas bukan Pemerintah
LASA Brandenburg GmbH
Landesagentur fiir Struktur und Arbeit (LASA) atau Agensi Negara Bagian Urusan Struktur dan Kerja Brandenburg bermarkas di kota Potsdam, Ibukota Negara Bagian Brandenburg, bekas wilayah Jerman Timur, terletak pada jarak 35 km Barat Daya dari Ibukota Jerman, Berlin. LASA Brandenburg yang didirikan pada tanggal 10 Desember 1991 merupakan Badan Usaha Daerah yang sepenuhnya di miliki Negara Bagian Brandenburg dan berada di bawah pengawasan enam kementerian: Ministerium für Arbeit, Soziales, Frauen und Familie (Kementerian Urusan Kerja, Sosial, Perempuan, dan Keluarga), Ministerium der Finanzen (Kementerian, Keuangan), Mimsterium für Infrastruktur und Raumordnung (Kementerian Urusan Infrastruktur dan Tata Ruang), Ministerium für laendliche Entwicklung (Kementerian Urusan Pengembangan Daerah Pedalaman), Ministerium fiir Umwelt und Verbraucherschutz (Kementerian Urusan Lingkungan dan Perlindungan Konsumen) dan Ministerium fur Wissenschafi, Forschung und Kultur (Kementerian Urusan Ilmu Pengetahuan, Penelitian dan Kebudayaan). Karena itulah, sekretaris negara keenam kementerian tersebut duduk sebagai dewan komisaris.
LASA bertugas mengimplementasikan Arbeitsmarktpolitik (kebijaksanaan penciptaan pasar kerja) produk daerah, pemerintah daerah, pemerintah federal (pusat) dan Uni Eropa. Meski tak. tergabung, kementerian-kementerian lainnya pun mendelegasikan implementasi programnya kepada LASA. Prinsip utama kegiatan penciptaan pasar kerja ini adalah larangan mengganggu kehidupan ekonomi pasar. Kegiatan penciptaan pasar kerja itu sendiri mencakup banyak hal, umpamanya pemberdayaan masyarakat agar bisa menyesuaikan diri dari ekonomi terpimpin Orde Komunis Jerman Timur yang dulu pernah dipraktekkan sebelumnya menuju ekonomi pasar yang telah mapan diterapkan di wilayah mantan Jerman Barat, modernisasi infrastruktur, peningkatan sumber daya manusia, pembangunan kawasan turisme, merangsang warga masyarakat untuk mendirikan usaha, pelatihan ketrampilan bagi narapidana, pencegahan anak-anak putus sekolah, integrasi warga asing atau reintegrasi para penggangguran yang telah lama tidak bekerja. Kegiatan kongkrit LASA adalah mengalokasikan dana ke setiap organisasi masyarakat (LSM, Kamar Dagang Untuk Industri, Asosiasi Pengrajin atau Serikat Buruh), perusahaan-perusahaan swasta atau pemerintahan kabupaten/kota. Karena itulah, LASA kerap disebut juga sebagai Dienstleister (Badan Pemberi Jasa). Dan dalam kegiatannya itu, sekaligus LASA merupakan Verwaltung (administrasi negara), bahkan dianggap yang paling modern di Jerman saat ini 10. Kegiatan LASA dilakukan secara paperless melalui pemanfaatan intemet. Bukan hanya terbatas sebagai Verwaltung, tapi LASA juga Behoerde (Otoritas) karena berperan dalam pemutus dan sekaligus pencabut hibahan dana yang melanggar peraturan. Sebagai Verwaltung, LASA harus menggunakan Verwaltungsverfahrensgesetz fiir Land Brandenburg (UU Prosedur Administrasi Negara Bagian Brandenburg). UU ini tidak berbeda dengan UU Prosedur Administrasi Negara Untuk Negara Federal (Pusat).
LASA Brandenburg menjadi salah satu gambar pengejawantahan pemisahan antara pemerintah dan administrasi negara. Jika Pemerintah sebagai pihak yang membuat kebijakan, LASA Brandenburg menjadi pihak yang mengimplementasikannya, salah satunya mengambil Keputusan Tata Usaha Negara mengenai pihak mana yang akan menerima dana tanpa campur tangan Pemerintah. Lebih lanjut tentang LASA Brandenburg: http://www.lasa-brandenburg.de.
menyesuaikan diri dari ekonomi terpimpin Orde Komunis Jerman Timur yang dulu pernah dipraktekkan sebelumnya menuju ekonomi pasar yang telah mapan diterapkan di wilayah mantan JermanBarat, modernisasi infrastruktur, peningkatan sumber daya manusia, pembangunan kawasan turisme, merangsang warga masyarakat untuk mendirikan usaha, pelatihan ketrampilan bagi narapidana, pencegahan anak-anak putus sekolah, integrasi warga asing atau reintegrasi para penggangguran yang telah lama tidak bekerja. Kegiatan kongkrit LASA adalah mengalokasikan dana ke setiap organisasi masyarakat (LSM, Kamar Dagang Untuk Industri, Asosiasi Pengrajin atau Serikat Burnh), perusahaan-perusahaan swasta atau pemerintahan kabupaten/kota. Karena itulah, LASA kerap disebut juga sebagai Dientsleister (Badan Pernberi Jasa). Dan dalam kegiatannya itu, sekaligus LASA merupakan Verwaltung (administrasi negara), bahkan dianggap yang paling modem di Jerman saat ini. Kegiatan LASA dilakukan secara paperless melalui pemanfaatan internet. Bukan hanya terbatas sebagai Verwaltung, tapi LASA juga Behoerde (Otoritas) karena berperan dalam pemutus dan sekaligus pencabut hibahan dana yang melanggar peraturan. Sebagai Verwaltung, LASA harus menggunakan Verwultungsverfahrensgesetz für Land Brandenburg (UU Prosedur Administrasi Negara Bagian Brandenburg). UU ini tidak berbeda dengan UU Prosedur Administrasi Negara Untuk Negara Federal (Pusat).
LASA Brandenburg menjadi salah satu gambar pengejawantahan pemisahan antara pemerintah dan administrasi negara. Jika Pemerintah sebagai pihak yang membuat kebijakan, LASA Brandenburg menjadi pihak yang mengimplementasikannya, salah satunya mengambil Keputusan Tata Usaha Negara mengenai pihak mana yang akan menerima dana tanpa campur tangan Pemerintah. Lebih ianjut tentang LASA Brandenburg:
http://www.lasa-brandenburg.de
2.2. Implementasi Undang-Undang
Implementasi suatu undang-undang di Indonesia memerlukan perincian pelaksanaan secara berjenjang menurut hierarki tertentu hingga ke level teknis melalui peraturan pemerintah (PP), peraturan menteri (permen), petunjuk teknis direktorat jenderal hingga surat keputusan direktur jenderal. Ketiadaan peraturan pelaksana sebagai rincian peraturan perundangan di atasnya pada tataran praktek di Indonesia sering menyebabkan ketiadaan pelaksanaan.amanat peraturan perundangan itu.
Hal itu tentu kontras dengan yang diberlakukan di Jerman. Suatu undang-undang di Jerman biasanya memuat peraturan yang sedemikian rinci sehingga begitu diterbitkan, tanpa campur tangan pemerintah dan tanpa produk hukum rincian untuk pelaksanaan, administrasi negara dapat secara langsung mengimplementasikannya. Dalam hal suatu UU memberikan kelonggaran kepada administrasi negara untuk bertindak dengan mempergunakan Ermessen —pembahasan mengenai hal ini ada pada bagian selanjutnya— atau dalam hal suatu UU Federal (Pusat) memasuki wilayah kewenangan negara bagian (Daerah), bersamaan dengan penerbitan UU tersebut, Verwaltungsvorschrift alias ”peraturan/petunjuk teknis bagi administrasi negara” secara langsung diterbitkan pula. Sebagai contoh, peraturan/UU Keimigrasian yang dibuat oleh petunjuk teknis guna melaksanakan Kementerian Dalam Negeri Federal
Gambar I
Perbandingan Jenjang Implementasi UU: Kasus UU tentang Keimigrasian
(Pusat) dengan persetujuan Bundesrat (Dewan Perwakilan Daerah, setara dengan Senat) 11, Verwaltungsvorschrift tentang keimigrasian juga diterbitkan sekaligus, sebagaimana dapat dilihat pada diagram di bawah ini.
Dapat dilihat pada diagram di atas, jenjang pelaksanaan UU di Jerman lebih ringkas dan cepat. Pada kasus lain, peraturan/petunjuk teknis guna melaksanakan UU Perjalanan Federal (Pusat) dibuat oleh Kementerian Dalam Negeri Federal yang mengatur perjalanan dalam negeri bersama Kementerian Luar Negeri yang mengatur perjalanan ke luar negeri. 12
Dengan perbandingan jenjang pelaksanaan UU tersebut, bisa dipahami sebab UU RI Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional yang diterbitkan di masa Presiden Megawati Soekarnoputeri pada 19 Oktober 2004, misalnya, tidak dapat berjalan. Untuk menjalankan UU ini, peraturan pemerintah terkait tidak diterbitkan pemerintah periode berikutnya, padahal, menurut Pasal 5 ayat 2 UUD RI 1945 hingga hasil amandemen keempat disebutkan, bahwa “Presiden menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya”. Bandingkan dengan yang di Jerman, UU tersebut langsung menjadi porsi administrasi negara, dalam hal ini Departemen Sosial, untuk menanganinya sehingga dana iuran fakir miskin langsung dibayarkan oleh administrasi negara, tanpa campur tangan pemerintah. Alhasil, tak tergantung pada pemerintah yang berkuasa, fakir miskin akan selalu meraup tunjangan sosial. Menjadi satu kejanggalan penulis ketika, misalnya, Tempo menurunkan berita, “Karsono adalah pensiunan koki di penjara Berlin. …. Uang pensiunannya hanya sekitar 200 Euro sebulan. Agar memenuhi standar hidup orang Jerman, pemerintah memberi tunjangan sosial hingga total ia mendapat 600 Euro” 13, sebab pemberi tunjangan sosial di Jerman adalah administrasi negara dan bukan pemerintah.
Beranjak ke kasus lain, hal yang tidak konsisten terjadi pada kasus sertifikasi dosen. UU yang mengatur sertifikasi dosen bisa berjalan tanpa PP tetapi melalui Peraturan Menteri. Dalam Bab Menimbang Peraturan Menteri Pendidikan Nasional RI Nomor 42 Tahun 2007 Tentang Sertifikasi Dosen disebutkan, bahwa “Peraturan Pemerintah yang diamanatkan dalam Pasal 47 Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 Tentang Guru dan Dosen belum terbit”. Namun, karena “berdasarkan Pasal 82 ayat (1) Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2005 tentang Guru dan Dosen. Pemerintah wajib melaksanakan program sertifikasi pendidik paling lama dalam waktu 12 bulan terhitung sejak berlakunya Undang-Undang tersebut” dan “tugas pemerintahan dalam program sertifikasi dosen tidak boleh berhenti dengan alasan belum ditetapkannya peraturan pemerintah yang menjadi dasar pelaksanaan sertifikasi dosen”, maka ,,untuk mengisi kekosongan hukum pelaksanaan program sertifikasi dosen, perlu menetapkan Peraturan Menteri Pendidikan Nasional tentang Sertifikasi Dosen”.
2.3. Independensi Pegawai Negeri Sipil dan Pegawai Publik
Berdasarkan pengupahan/penggajian, laskar abdi negara Jerman terbagi ke dalam Beamte (pegawai negeri sipil dan polisi), hakim, tentara dan Tarifbeschaeftigte (Karyawan Berdasarkan Tarif). Karyawan Berdasarkan Tarif terbagi ke dalam Angestellte dan Arbeiter im oeffentlichen Dienst (Pegawai dan Buruh Publik). 14 Syarat menjadi Beamte adalah kewarganegaraan Jerman dan Uni Eropa, sedangkan pegawai publik tidak diharuskan demikian. Bila pengangkatan pegawai negeri itu berdasarkan keputusan administrasi negara, maka pengangkatan pegawai publik dilakukan berdasarkan kontrak kerja. Dalam hal perselisihan kerja, Pengadilan Tata Usaha Negara atau Pengadilan Administrasi menjadi pihak yang menangani kasus atas pegawai negeri ini, sedangkan kasus atas pegawai publik diurus oleh Pengadilan Perselisihan/Urusan Kerja. Baik pegawai negeri maupun pegawai publik, keduanya memperoleh tunjangan kesehatan dan tunjangan pensiun. Perekrutan pegawai non-pegawai negeri ini demi penghematan, misalnya LASA Brandenburg, tempat penulis bekerja, sewaktu-waktu dapat dibubarkan apabila kebijaksanaan pasar kerja sudah rampung dan pegawai yang bekerja di dalamnya dapat di-PHK-kan.
Pegawai Negeri Federal Jerman cuma perlu taat dan setia kepada UUD Jerman, tidak kepada pemerintah. 15 Dari sisi sumpah, kedudukan Pegawai Negeri Jerman mirip dengan kedudukan Tentara Nasional Indonesia. Kedua laskar ini bukan merupakan aparat pemerintah, melainkan cuma aparat negara. 16 Karena itulah, pegawai negeri dan pegawai publik Jerman tetap berada di posnya masing-masing meski pejabat politiknya, misalnya yang duduk sebagai pemerintah, mengalami pergantian. Berbeda dengan Jerman, di Indonesia dinyatakan, “sebagai unsur aparatur Pemerintahan, (…) setiap PNS mempunyai kewajiban untuk setia dan taat kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Negara, dan Pemerintah 17. Tegasnya, Pegawai Negeri Republik Indonesia merupakan sumber daya pelaksana penyelenggara pemerintahan negara yang tugasnya berkecimpung dalam lembaga-lembaga/dinas-dinas pemerintahan. 18
Sebagai aparat negara pegawai negeri Jennan yang bekerja di administrasi negara pada cabang kekuasaan lainnya, Bundestag (DPR) atau Bundesrat (Dewan Perwakilan Daerah -setara dengan dengan Senat atau DPD di Indonesia) atau di Bundesverfassungsgericht (Mahkamah Konstitusi) atau di DPRD Negara Bagian Brandenburg, bukanlah aparat pemerintah yang diperbantukan pada lembaga legislalif dan yudikatif seperti di Indonesia sehingga Pegawai Negeri Jerman di lembaga legislatif dan yudikatif itu diangkat masing-masing oleh Ketua DPR, Ketua Dewan Perwakilan Daerah, atau Ketua Mahkamah Konstitusi 19. Begitu juga Pegawai Negeri pada DPRD Brandenburg diangkat oleh Ketua DPRD Negara Bagian Brandenburg. 20 Dengan sistem seperti itu, adalah suatu kejanggalan bagi penulis, jika Gubernur DKI Jakarta (eksekutif) menaikkan gaji anggota DPRD Jakarta (legislatif) 21, atau sebaliknya, DPRD DKI meminta pemprov DKI Jakarta menaikkan gaji anggota dewan 22.
Di wilayah eksekutif Jerman untuk negara federal (pusat), pengangkatan Pegawai Negeri dilakukan oleh Presiden sebagai kepala negara atau lembaga yang ditunjuk Presiden 23. Untuk Negara Bagian Brandenburg, pengangkatan Pegawai Negeri dilakukan oleh Pemerintah Negara Bagian atau lembaga yang ditunjuk Pemerintah Negara Bagian 24.
Tabel 2
Perbandingan Kewajiban, Kesetiaan dan Ketaatan Pegawai Negeri
Republik lndonesia 25
Republik Federasi Jerman 26 Setiap Pegawai Negeri wajib setia dan taat kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Negara, dan Pemerintah, serta wajib menjaga persatuan dan kesatuan bangsa dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia (Pasal 4) Setiap Calon Pegawai Negeri Sipil pada saat pengangkatannya menjadi Pegawai Negeri Sipil wajib mengucapkan sumpah/berjanji;
(…) Demi Allah, saya bersumpah/ berjanji:
bahwa saya, untuk diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil, akan setia dan taat sepenuhnya kepada Pancasila, Undang-Undang Dasar 1945, Negara, dan Pemerintah,
bahwa saya, akan senantiasa menjunjung tinggi kehormatan Negara, Pemerintah, dan martabat Pegawai Negeri Sipil, (…) (Pasal 26.2)
Setiap pegawai negeri federal harus setiap saat membela tatanan dasar yang demokratis dan merdeka menurut UUD Jerman (Pasal 7.1.2) Setiap pegawai negeri federal harus mengucapkan sumpah/janji kedinasan sebagai berikut: ,,Dengan pertolongan Tuhan, saya bersumpah/berjanji, membela UUD Republik Federasi Jerman dan segenap UU yang berlaku di Republik Federasi Jerman (.)” (Pasal 64.1).
Agar kemandirian pegawai negeri sebagai aparat negara itu terjaga dan tidak tunduk pada kesewenang-wenanan pejabat politis, misalnya pemerintah, baik. di tingkat federal maupun negara bagian, Pegawai Negeri memiliki hak dan kewajiban Remonstrasi (menyanggah). Sanggahan ini harus disampaikan secara tertulis kepada atasan terdekatnya, apabila perintah dinas yang diterimanya tidak sesuai dengan hukum yang berlaku dan atasannya harus menjawabnya secara tertulis pula. Apabila atasannya menolak sanggahannya dan sang pegawai negeri ini tetap berkeberatan, ia harus menyampaikan sanggahan tertulisnya kepada atasan tingkat yang lebih tinggi. Apabila atasan ini mempertahankan perintah dinas tersebut, jawabannya harus disampaikan secara tertulis. Bila sanggalian duakali ditolak dan agar birokrasi tidak stagnan, sang pegawai negeri ini harus menjalankan perintah dinas tersebut dan terbebas dari tanggung jawab. Namun ini dengan catatan, bahwa perintah dinasnya itu tidak melanggar keterliban dan kejahatan pidana atau tidak melanggar/melecehkan hak asasi manusia 27. Sebagai contoh di Jerman, kasus sanggahan spektakuler dilakukan oleh Dr. Winfried Maier, seorang jaksa di Augsburg. Ia menolak perintah atasannya guna memendam kasus korupsi yang melibatkan parpol yang berkuasa, CSU (Partai Uni Sosial Kristen), para pejabat tinggi, manajer perusahaan Thyssen, dan putra mantan Kepala Daerah Bavaria saat itu, Frans Josef Strauss. Akhirnya kasus ini menyeret kalangan atas ke pengadilan 28. Alhasil, instrumen penyanggahan itu, dapat membantu pencegahan korupsi secara dini. Ada pula instrumen-instrumen lain demi pengamanan pegawai negeri dari kesewenang-wenangan pejabat politik tetapi tidak hendak dibicarakan dalam tulisan ini. Dengan hak dan kewajiban remonstrasi itu, kasus pemidanaan terhadap pegawai negeri yang terjadi terhadap Oentarto Sindung Mawardi, Dirjen Otonomi Daerah waktu lain, mungkin tidak harus terjadi akibat ketaatan dan kesetiaannya kepada pemerintah, dalam hal ini Menteri Dalam Negeri, jika Oentarto mengetahui bahwa radiogram itu bertentangan dengan peraturan yang berlaku 29.
2.4. Netralitas Administrasi Negara
Netralitas atau ketidakberpihakan dalam tulisan ini tidak dimaksudkan berbeda secara tegas dengan independensi atau kemandirian sebagai istilah yang digunakan dalam butir 2.3. di atas. Namun, pada butir 2.4. ini lebih ditekankan posisi administrasi negara yang tidak condong pada pihak mana pun tanpa justifikasi hukum yang dibenarkan konstitusi.
Netralitas Administrasi (sekaligus Lembaga Negara) Jerman itu tersiratkan dalam pernyataan keharusannya terikat pada Undang-Undanng dan Hukum sesuai dengan Pasal 20 ayat 3 UUD Jerman. Ini berarti pegawai negerinya pun harus mengabdi kepada rakyat, bukan kepada satu partai. Dalam rnenjalankan tugasnya pegawai negeri haruslah netral dan adil. Segenap sikapnya haruslah berpihak kepada dan memperjuangkan tegaknya tatanan bebas-demokratis 30.
Karena di Jerman pendidikan itu urusan negara-negara bagian, setiap negara bagian mengatur dalam UU Negara Bagian (setara dengan perda di Indonesia) tentang netralitas umpamanya para pendidiknya. Untuk menjaga netralitas di negara bagian, “dalam tugas kedinasannya, pegawai negeri harus bersikap netral baik secara politis, fahamis maupun agamis”. 31 Di Negara Bagian Berlin, “PNS tidak boleh mengenakan pakaian atau menggunakan simbol atau isyarat lainnya yang secara obyektif dapat mengancam kepercayaan terhadap netralitas penjalanan tugas PNS tersebut” 32. Namun, hal ini tidak berlaku bagi para siswa dan siswi sekolah-sekolah negeri 33. Di Negara Bagian Bavaria yang mayoritasnya Katolik pernah ditemui salib yang tergantung pada setiap dinding kelas sekolah dasar negeri. Gugatan masyarakat yang terusik dimenangkan oleh Mahkamah Konstitusi Federal pada Mei 1995 dan salib pun harus dicopot 34. Meskipun demikian, khusus di dunia pendidikan, di sekolah-sekolah swasta bermotifkan agama, umpamanya sekolah kristen, larangan itu tidak berlaku 35. Sama halnya dengan netralitas pegawai negeri: netralitas itu selama bekerja. Setelah meninggalkan tempat pekerjaannya, pegawai negeri tidak dilarang untuk aktif di partai politik atau melakukan kegiatan beragama, bahkan disarankan mendorong iklim toleransi dan memupuk kehidupan politis dan beragama 36.
Karena administrasi negara Jerman itu netral, maka di sana misalnya tidak dikenal KPU (Komisi Pemilihan Umum). Pelaksanaan Pemilihan Umum legislatif dilaksanakan oleh lembaga negara yang bernama Badan Pusat Statistik Federal (untuk tingkat nasional) dan Kantor Statitsik Daerah (untuk tingkat negara bagian). Maklum, Badan Pusat Statistik Federal dan Kantor Statitsik Daerah merupakan Verwaltung (Administrasi Negara.) yang tugasnya hanyalah mengeksekusi UU Pemilu. Petunjuk Teknis/Pelaksanaannya dibuatkan oleh para perancang/pembuat UU.
Berkaca pada karakteristik posisi dan hubungan adininistrasi negara Jerman di atas, kasus pemberian suaka kepada 42 warga Papua ke Australia tahun 2006 punya sisi yang memperlihatkan ketidakpercayaan sejumlah elit politik dan cendekiawan di Indonesia terhadap penjelasan Pemerintah Australia tentang netralitas administrasi negara dari pemerintah. Netralitas administrasi negara Australian sulit dimengerti para elit politik Indonesia sebab, menurut mereka, Departemen Imigrasi itu adalah bagian dari cabang kekuasaan eksekutif 37, sebagaimana di Indonesia. Namun, kedudukan administrasi negara Australia berbeda dengan yang di Indonesia. Keputusan pemberian suaka politik kepada 42 orang warga Papua ke Australia merupakan keputusan independen Departemen Imigrasi sebagai eksekutor Undang-Undang tanpa campur tangan pemerintah 38. Kasus ini sama dengan pemberian suaka politik oleh Departemen Imigrasi Jerman kepada para pelarian Indonesia dari konflik dalam negeri tahun 1965, padahal saat itu berlangsung perang dingin dan yang berkuasa adalah pemerintahan Jerman yang anti komunis.
Sebenarnya tindakan administrasi negara itu sangat mudah dibaca. Jika memenuhi ketentuan Undang-Undang, visa tinggal harus turun. Administrasi negara berkewajiban merestui pemberian suaka karena dalam kasus ini administrasi negara tidak memiliki Ermessen (atau Diskresi dalam istilah RUU Administrasi Pemerintahan). 39 Jika suaka politik tidak hendak diberikan kepada warga Papua, UU tentang Keimigrasian mesti dicabut atau digubah. Seorang birokrat Jerman tidak mungkin untuk tidak memberikan suaka politik hanya karena turun perintah penolakan dari pemerintahnya. Asas UU Prosedur Administrasi Negara Jerman adalah pengedepanan UU, sedangkan perintah yang dikeluarkan pemerintah berkedudukan di bawah UU, terlebih ada kewajiban birokrat untuk menggunakan remonstrasi yang akan menggagalkan perintah dari pemerintah yang bertentangan dengan UU, apalagi UUD.
3. Peran UU Prosedur Administrasi Negara dalam Praktik di Jerman
Tergantung pada wilayah hukum di mana UU Prosedur Administrasi Negara diberlakukan, UU yang akan diberlakukan kepada publik harus melalui UU Prosedur Administrasi Negara. Dapat diistilahkan bahwa UU Prosedur Administrasi Negara itu hukum materiil yang menjadi payung hukum. Karena itu, UU Prosedur Administrasi Negara tidak berbeda dengan UU Pelayanan Publik.
UU Prosedur Administrasi Negara Jerman (Verwaltungsverfahrensgesetz) yang equivalen dengan RUU Administrasi Pemerintahan Indonesia saat ini memiliki banyak peran, antara lain berfungsi sebagai subyektivisasi hubungan antara Negara dan masyarakat/individu yang setiap individu tak boleh didegradasi menjadi obyek perbuatan negara 40 serta berfungsi sebagai kelonggaran bertindak bagi administrasi negara. Untuk mewujudkan peran tersebut, berbagai instrumen telah didesain. Sebagaimana ditunjukkan pada tabel di bawah ini, tidak ada perbedaan signifikan antara instrumen yang dipergunakan antara UU Prosednr Administrasi Jerman dan RUU Administrasi Pemerintahan Indonesia.
Dalam praktik administrasi Negara di Jerman, pemberlakuan UU Prosedur Administrasi Negara berfungsi dalam perlindungan publik, perlindungan pegawai negeri dan tentara, serta memberi kejelasan bagi kelonggaran administrasi negara untuk bertindak, Berikut disebutkan sejumlah contoh dari masing-masing peran di Jerman.
a) Perlindungan bagi Publik
Sebuah perusahaan besar di Jennan, sebut saja Perusahaan B, memenangkan tender pemasokan bagi Kecamatan Ploen di Negara Bagian Schleswig-Holstein. Melalui surat tanggal 8 Agustus 2001, pesaingnya, sebut saja Perusahaan A, memohon kepada pihak kecamatan untuk melakukan Akteneinsicht (akses dokumen). Namun, permohonan ditolak dengan alasan, bahwa pihak kecamatan cenderung pada keberatan yang dinyatakan Perusahaan B atas dasar rahasia perusahaan B yang bisa terkuak dan dapat merugikan bisnisnya jika
(UU Prosedur Adminsitrasi Pemerintahan 41, RUU Adminstirasi Pemerintahan Indonesia 42)
Akteneinsicht dilakukan. Berbeda dengan pihak kecamatan, Pengadilan administrasi atau TUN (Tata Usaha Negara) Negara Bagian Schleswig-Holstein memenangkan gugatan. perusahaan A dengan alasan, bahwa memang benar, rahasia perusahaan itu hanya boleh diketahui oleh beberapa pihak saja. Namun, tidak seluruhnya harus menjadi rahasia. Di dalam kontrak tender tersebut tercantum harga, kontrak masa pemasokan, imbalan penggunaan, aturan jaminan dan sebagainya. Menurut, Pasal 57 Peraturan Kecamatan yang dikaitkan dengan Pasal 7 ayat 2 Peraturan Kelurahan dan tentang tender, anggaran harus dibelanjakan berdasarkan prinsip-prinsip ekonomis dan hemat. Oleh karena itu, mematuhi peraturan-peraturan tersebut di atas, prinsip-prinsip ekonomis dan hemat serta asas keterbukaan aktivitas negara merupakan prioritas utama.
Dari kasus di atas, kuncinya terletak pada kepentingan umum. Publik berkepentingan untuk mengetahui data-data tentang perjanjian yang diteken. Hanya dengan cara inilah, maka dapatlah diperiksa, apakah prinsip-prinsip ekonomis dan hemat itu diterapkan. Hasilnya, melalui kontrol publik, aktivitas administrasi negara bisa diperkokoh dan diperbaiki. Tidaklah penting, apakah motif pihak penggugat buat mengakses dokumen itu berangkat hanya dari kepentingan pribadinya 43. Dalam hal rahasia negara, umpamanya dalam kasus keengganan Badan Intel Negara Bagian Bavaria membiarkan pihak yang tersangkut mengakses dokumentasi administrasi dengan alasan rahasia negara, menurut fatwa Mahkamah Konstitusi Jerman, apa yang dinamakan rahasia negara itu haruslah boleh dilihat o1eh pengadilan: “Dengan tetap menjaga rahasia, pengadilan dapat menguji, apakah persyaratan hukum buat penjagaan rahasia itu terpenuhi” 44.
b) Perlindungan bagi Pegawai Negeri dan Tentara
Gugatan seorang serdadu Jerman yang hendak dipindahkan ke daerah operasi lain diterima oleh fatwa Mahkamah Federal Administrasi/TUN. Alasan pengguguran perintah atasan: komandan telah menggunakan Ermessenfehler (Ermessen yang keliru). Ke dalam penggunaan Ermessen harus dimasukkan unsur-unsur ordnungsgemaesse Anhoerung (dengar pendapat yang tertib) dan fehlerfreie Anhoerung (dengar pendapat bersih kesalalian). Serdadu itu memang dipanggil oleh sang komandan. Namun, ia hanya diberitahu, bahwa ia akan dipindahtugaskan. Seharusnya, menurut Mahkamah Federal Administrasi/TUN, komandan selaku atasan mesti memberi kesempatan kepada bawahannya untuk menyatakan, bahwa ia mengetahui perintah atasan dan dalam tenggang waktu tertentu, kepada sang serdadu harus diberi kesempatan untuk memberikan tanggapannya (Dengar Pendapat Yang Tertib) 45.
Sebagai perbandingan dengan kasus di Jerman itu adalah kasus yang menyangkut seorang PNS yang merupakan Atase Pendidikan Kedutaan Besar Republik Indonesia (KBRI) di Berlin, Jerman 46. Tanggal 25 Januari 2007, kepada Atase tersebut diperlihatkan kawat rahasia Kementrian Luar Negeri untuk KBRI di Berlin. Isinya adalah penarikan diri Atase tersebut dari posnya pada akhir Maret 2007. Pada tanggal itu juga, Departemen Pendidikan Nasional menerima surat dari Deplu (Kemlu) tentang penarikan Atase yang bersangkutan, paling lambat akhir April 2007. Alasan yang dikemukakan, menurut laporan Duta Besar RI untuk Jerman di Berlin, Atase Pendidikan tersebut dianggap mempunyai “kinerja yang marjinal” dan “melaksanakan tugas dan fungsi di luar jalur/sistem perwakilan”. Yang menarik dalam kasus ini, Depdiknas menolak penarikan dengan dasar temuan tim evaluasi bentukan Depdiknas pada tanggal 11-16 Maret 2007, yang menyebutkan bahwa kinerja Atase Pendidikan dinilai “sangat baik”, bahkan setelah menyurati Menteri Luar Negeri, pada tanggal 11 Mei 2007 Mendiknas memerintahkan agar Atase Pendidikan tetap bertugas. Namun, Dubes RI untuk Jerman di Berlin tak menggubris surat penolakan Mendiknas tertanggal 27 Juli 2007, padahal menurut peraturannya, “Atase Pertahanan, Atase Teknis, dan Staf Teknis diangkat dan diberhentikan oleh Menteri Luar Negeri atas usul Pimpinan Departemen atau Pimpinan Lembaga Pemerintah Non-Departemen” 47. Dalam konflik antara kedua kementerian tersebut, akhirnya Dubes RI untuk Jerman di Berlin tampil sebagai “pemenang”, Setelah menghentikan pembayaran gaji dan memutus saluran telepon, pada butan Agustus 2007, Dubes RI tersebut mengadu kepada Kementerian Luar Negeri Jerman, bahwa Atase Pendidikan sudah tidak lagi bertugas sehingga secara praktis sudah tidak berhak memiliki izin tinggal. Terlepas dari alasan “kinerja yang marginal” dan ”’melaksanakan tugas dan fungsi di luar jalur/sistem perwakilan”, juga selain bertentangan dengan Keppres No. 108 Tahun 2003, menilik kasus ini berdasarkan UU Prosedur Administrasi Negara Jerman, perbuatan Dubes RI untuk Jerman itu keliru, sebab kepada Atase Pendidikan tiba-tiba sudah diberikan Surat Keputusan Penarikan tertanggal 25 Januari 2007 tanpa sebelumnya kesempatan untuk “dengar pendapat” atau “mengakses dokumentasi administrasi” diberikan, bahkan hasil penilaian tim Depdiknas pada 11-16 Maret 2007 yang memuat kesimpulan berbeda itu tidak dijadikan bahan pertimbangan. Dubes RI untuk Jerman dalam hal ini teiah melakukan tindakan maladministrasi, karena prosedur-prosedur tertentu tidak ditempuh. Kehadiran UU Prosedur Administrasi Negara atau RUU Administrasi Pemerintahan saat ini, pencopotan seorang PNS akan menjadi tidak serampangan.
c) Keleluasan Bergerak Administrasi Negara
Dalam UU Prosedur Administrasi Negara Jerman, para pembuat UU (legislatif dan pemerintah) sengaja memasukkan ketentuan penggunaan Ermessen 48 atau yang biasa dikenal sebagai setara dengan diskresi dalam RUU Administrasi Pemerintahan ke dalam aturan hukum. Ermessen dalam UU Prosedur Negara Jerman berarti bahwa tindakan administrasi negara dari awalnya tidak diatur secara jelas oleh aturan hukum. Tujuan dari Ermessen adalah memberikan administrasi negara keleluasan/kelonggaran tertentu untuk bertindak 49, demi melayani kepada kepentingan individual publik 50. Ermessen hanya ada, jika ada alternatif tindakan 51 atau jika aturan hukum yang digunakan di sisi Rechtsfolge (akibat hukum) mengizinkan beberapa keputusan untuk turun 52.
Dalam UU Prosedur Administrasi Negara, Ermessen harus dimanfaatkan, “Jika administrasi negara berkewenangan atau diberi kewenangan buat melakukan Ermessen, maka administrasi itu negara harus menggunakan Ermessen sesuai dengan maksud kewenangan yang diberikan kepadanya dan sesuai dengan batas-batas hukum yang berlaku bagi Ermessen tersebut”. Alasan keputusan berdasar Ermessen itu sendiri hendaknya dapat diketahui secara terbuka tentang sudut pandang administrasi negara dalam penggunaannya. Dengan demikian, tidak memanfaatkan Ermessen seperti yang diperintahkan UU, membuat tindakan Administrasi Negara bertentangan dengan hukum 53.
Secara khusus dalam UU Kepolisian Brandenburg disebutkan, bahwa dalam memilih alternatif tindakan mestilah berpijak pada asas proporsionalitas. Ini berarti polisi harus memilih tindakan yang paling minimal menimbulkan kerugian bagi perorangan dan umum 54. Ini bisa dipahami, Ermessen tidak muncul secara insidental. Freies Ermessen sama sekali tidak dikenal dalam wilayah administrasi negara Jerman 55.
Semangat Ermesssen Jerman itu diadopsi oleh RUU Administrasi Pemerintahan, menurut draf Oktober 2008, sebagai berikut, “Diskresi adalah wewenang Badan atau Pejabat Pemerintahan yang memungkinkan untuk melakukan pilihan dalam mengambil tindakan hukum dan/atau tindakan faktual dalam administrasi pemerintahan” (Pasal 1 nomor 5) 56. Namun, pemanfaatan melakukan pilihan ini tidak dipertegas oleh kewajiban menggunakan pilihan sebab RUU Administrasi Pemerintahan draf Oktober 2008 menyatakan, “Pejabat Pemerintahan yang menggunakan diskresi dalam mengambil keputusan wajib mempertimbangkan tujuan diskresi, peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar diskresi, dan asas-asas umum pemerintahan yang baik” (Pasal 6 ayat 1). Dapat dipahami, diskresi boleh digunakan dan boleh tidak digunakan. Jika demikian, kapan Ermessen itu muncul bila UU berbunyi dapat, boleh dan kadang-kadang hendaknya? Sejatinya Ermessen harus berada di posisi Rechtsfolge (akibat huknm) dari satu Tatbestand (fakta perbuatan). Merujuk pada UU Prosedur Administrasi Negara Jerman, Ermessen juga bisa mencakup tindakan, apakah administrasi negara akan bertindak; dan jika bertindak, bagaimana administrasi negara bertindak 57. Contoh penggunaan Ermessen ditunjukkan sebagai berikut.
1) Menurut Pasal 15 ayat 3 UU Tentang Demonstrasi (Versammlunggesetz), demonstrasi yang tidak dilaporkan sebelumnya (fakta perbuatan), dapat dibubarkan (akibat hukum). Dalam hal ini, Polisi berhak tetapi tidak berkewajiban, untuk membubarkannya 58.
2) Administrasi Negara menurunkan keputusan pembongkaran bangunan liar. Pasalnya, UU Tentang Bangunan mengatakan, “bilamana seseorang mendirikan bangunan tanpa ijin (fakta perbuatan), maka bangunan tersebut harus dibongkar, apabila tak ada cara lain yang dapat menciptakan keadaan sesuai dengan aturan hukum (akibat hukum)”. Perbuatan Administrasi Negara ini dianggap keliru karena Administrasi Negara tidak menggunakan Ermessen. Administrasi Negara seharusnya meminta kepada yang bersangkutan untuk mengajukan pemohonan susulan pendirian bangunan 59.
3) Pemindahan seorang Pegawai Negeri berpangkat Regierungsdirektor (Head of Division/DirJen) Kemlu (Kementerian Luar Negeri) Jerman, ditangguhkan o1eh fatwa Pengadilan Tinggi TUN Berlin-Brandenburg tertanggal 26 Januari 2010. Meski bermukim di Berlin, sejak tahun 2000 ia bekerja di Badan Kriminal Federal (Pusat) di Wiesbaden. Pada tahun 2004 ia kembali ke Berlin untuk mengisi pos di kantor Kanselir dan kemudian 2007 di Kementrian Luar Negeri (Kemlu). Perlu diketahui, bahwa jarak Berlin-Wiebaden sekitar 600 km. Mulai 7 November 2009 ia dipindahkan kembali ke Badan Kriminal Federal di Wiesbaden. Salah satu alasan penangguhan Pengadilan Tinggi Administrasi/TUN adalah Kemlu keliru menggunakan Ermessen. Kemlu tidak menyertakan kenyataan, bahwa sejak dipindahtugaskan dari Wiesbaden ke Berlin tahun 2004 sang Dirjen sudah lebih dari tiga setengah tahun bekerja di kantor Kanselir. Kemlu juga dianggap kurang menghargai kepentingan pribadi sang Dirjen. Sang Dirjen itu sendiri sudah menetap di Berlin selama delapan tahun dan isterinya juga bekerja mencari nafkah di kota Berlin 60.
4) Tanggal 16 Juli 2002, Fatwa Mahkamah Federal Administrasi/TUN menggugurkan keputusan Pengadilan TUN kota Munich dan Pengadilan Tinggi TUN Negara Bagian Bavaria. Ini bermula dari keputusan Departemen Kependudukan Daerah Bavaria untuk tidak memperpanjang izin tinggal seorang anak Turki berusia 14 tahun yang bernama Mehmet, dimenangkan oleh Pengadilan TUN kota Munich pada tanggal 2 Februari 2000 dan diperkuat oleh fatwa Pengadilan Tinggi TUN Propinsi Bavaria pada tanggal 15 November 2001. Faktanya, anak Turki itu tercatat kerap melakukan perbuatan kriminal: menjelang usia 14 tahun, Mehmet sudah melakukan 60 kali kejahatan (pencurian, penggangsiran, perkelahian, perampokan dan pemerasan). Ia dianggap mengganggu kepentingan publik, demikian alasan penolakan perpanjangan visa tinggal. Dalam kasus ini, UU menyatakan, “apat tidak diperpanjang visa tinggalnya”. Salah satu alasan pengguguran keputusan Departemen Kependudukan dan kedua Pengadilan TUN itu oleh Mahkamah Federal TUN adalah Ermessensnichtgebrauch (Ermessen yang tidak dimanfaatkan atau tidak menggunakan kewenangan berErmessen), sehingga melanggar asas Verhaeltnismaessigkeit (proporsionalitas). Dalam penggunaan Ermessen, demikian fatwa Mahkamah Federal TUN, harus diperbandingkan antara kepentingan publik dengan kepentingan pribadi, misalnya, fakta lain bahwa anak itu belum dewasa. Ia perlu bimbingan dan perlindungan/pengayoman kedua orangtuanya yang secara sah boleh bermukim di wilayah Jerman, terlebih hidup bersama keluarga merupakan penuntun bagi seorang anak yang berbudi pekerti kurang agar bisa dibimbing ke jalan yang benar 61.
Pada contoh nomor 2, 3 dan 4 di atas, administrasi negara dinilai tidak menggunakan sepenuhnya kewenangan Ermessen sehingga melakukan tindakan yang tidak optimal demi kepentingan individual pihak yang dirugikan. Menjadi pertanyaan, bagaimana Pengadilan TUN memeriksa penggunaan Ermessen? Ermessen diperiksa melalui notulen atau berita acara pemeriksaan sebagai wujud salah satu prinsip tertib administrasi: Administrasi yang terdokumentasi. Syarat mengunakan Ermessen yang benar, antara lain tertib dengar pendapat, pemberian hak mengakses dokumentasi administrasi atau hak mendapatkan informasi, bahkan pihak yang terlibat pun dapat melihat dan menguji apakah administrasi negara (Verwaltung) menggunakan kewenangan Ermessen-nya.. Karena itu, Ermessen cenderung bermakna Erwaegung atau Pertimbangan.
Peran dan manfaat yang diperoleh melalui pemberlakuan UU prosedur Administrasi Negara Jerman sebenarnya sejalan dengan karakteristik tipe birokrasi Weber yang digunakan administrasi negara Jerman. Karakteristik birokrasi yang dimaksud terdiri atas a) pembagian kerja, b) kejelasan wewenang, c) terdokumentasi/tertulis, d) perintah/instruksi, e) keterikatan pada aturan hukum, dan f) keberadaan laskar pegawai negeri yang telah tersosialisasi dan netral 62.
Sejalan dengan peran UU Prosedur Administrasi Negara, terdapat banyak keuntungan yang dihasilkan dari prinsip-prinsip birokrasi Weber 63, sebagaimana disebutkan secara rinci antara lain berikut ini.
1.) Birokrasi menjadi instrumen penggunaan kekuasaan rasional.
2.) Struktur Birokrasi terlindungi dari perbuatan-perbuatan sewenang-wenang penguasa (pemerintah/pejabat politis)
3.) Birokrasi menjadi netral, karena umumnya birokrasi memperlakukan semua pihak sama.
4.) Birokrasi dapat melindungi segenap kehidupan bernegara dan bermasyarakat, misalnya bantuan fakir miskin, tunjangan pensiun, keamanan, atau kerugian-kerugian segala jenis.
5.) Rasionaliasi Birokrasi lewat penanganan dan penuntasan berbagai masalah lewat skema baku alias tidak setiap masalah diselesaikan setiap kali dan baru, hanya dalam hal problem-problem spesifik atau orang perorangan.
6.) Birokrasi menjadi efektif, sebab struktur birokrasi terpilah berdasar pembagian kerja dengan menggunakan perangkat-perangkat yang tersedia.
7.) Birokrasi menjadi stabil dan berkesinambungan, misalnya profesionalitas serta jaminan pegawai negeri dan abdi publik.
8.) Struktur hirakhis birokrasi dengan pembagian kerjanya mengarah kepada organisasi kerja yang efisien. Setiap bagian memutuskan berdasarkan kewenangannya. Pembagian kerja itu mengatur kewenangan.
9.) Birokrasi menjadi seragam dan seksama, setiap keputusan dipertimbangkan sedemikian rupa sampai ditemukan kepastian. Ketergesa-gesaan dapat menurunkan keputusan yang keliru.
10.) Kerja birokrasi menjadi nyaman, sebab semuanya sudah diatur berdasarkan peraturan perundang-undangan, umpamanya lewat UU atau petunjuk teknis yang rinci.
4. Pelaku Administrasi di Kedua Produk Hukum
Dalam membandingkan RUU Administrasi Pemerintahan RI dengan Verwaltungsverfahrensgesetz (UU Prosedur Administrasi Negara) Jerman, pelaku administrasi merupakan satu perbedaan signifikan, sebagaimana ditunjukkan pada diagram berikut.
Dalam Pasal 1 RUU Administrasi Pemerintahan RI draf XI B Januari 2006 disebutkan, bahwa pelaku RUU Administrasi Pemerintahan adalah instansi pemerintah dan badan/instansi yang diberi kewenangan. Dalam Administrasi Pemerintahan Draft Oktober 2008, yang disebut sebagai administrasi pemerintah adalah “tatalaksana dalam mengambil tindakan hukum dan/atau tindakan faktual oleh Badan atau Pejabat Pemerintahan. Badan atau Pejabat Pemerintahan adalah unsur yang melaksanakan fungsi pemerintahan berdasarkan wewenang pemerintahan. Wewenang pemerintahan adalah wewenang diluar kekuasaan legislatif dan yudisial yang diperoleh melalui atribusi atau delegasi” (Pasal 1 ayat 1, 2 dan 3). Dari sini dapat dipahami bahwa dalam wilayah eksekutif terdapat penyatuan antara pemerintah dan administrasi negara selaku pelaksananya. Ini tentu kontras dengan pelaku UU Prosedur Administrasi Negara Jerman. Pelaku atau unsur pelaksananya adalah administrasi negara, bukan Administrasi Pemerintah/Pemerintahan. Karena itulah, di Jerman tidak dikenal instansi atau aparat pemerintah. Dalam eksekutif terdapat pemisahan antara pemerintah dengan unsur pelaksananya (administrasi negara). Kendati sistem pemerintahannya berbeda, hal yang sama juga berlaku di Belanda (parlementer) dan Amerika Serikat (presidensial).
5. Penutup
RUU Administrasi Pemerintahan itu memang kerap diremehken lantaran hanya menekankan sistem prosedural, padahal RUU Administrasi Pemerintahan seperti yang ditunjukkan di atas sangat bermanfaat dan merupakan salah satu langkah perlu guna mereformasi birokrasi. Tentu harus dilengkapi dengan perubahan UU terkait yang sudah ada, misalnya UU Kepegawaian Negara, UU Pengadilan Tata Usaha Negara, Amandemen UUD 1945, serta UU lain yang senada dengan RUU ini, seperti UU Kebebasan Informasi Publik, UU Pelayanan Publik, dll. Peran dan manfaat potensial RUU Administrasi Pemerintahan menunjukkan nilai pentingnya agar pengesahan dan penerapannya diprioritaskan. Sebagaimana kini RUU Administrasi Pemerintahan masuk dalam program legislasi nasional 2010 setelah berkali-kali tertunda, pengesahan dan penerapan RUU ini memerlukan pemahaman mendalam dan dukungan yang luas.
Berdasarkan hasil tinjauan atas substansi RUU Administrasi Pemerintahan sendiri, ia tidak hanya menjadi regulasi yang akan mengatur bagaimana prosedur administrasi dilakukan, tetapi tersirat dampak yang lebih bersirat strategis. Peraturan perundangan ini kelak akan mengubah tatanan atan pola hubungan antara negara dan masyarakat dari posisi atas-bawah menjadi kesetaraan; negara tidak akan lagi berada pada posisi atas sebagai pihak yang dilayani masyarakat tetapi kondisi pelayanan publiklah yang akan berlaku. RUU Administrasi Pemerintahan juga diperkirakan akan berimbas pada ketersediaan infrastruktnr bagi pewujudan good governance dan pemberantasan korupsi yang selama ini banyak digaungkan mengingat administrasi negara merupakan tempat berbagai fungsi negara diselenggarakan. Yang menjadi persoalan tersisa adalah istilah “Administrasi Pemerintahan” sebagai nama peraturan perundangan ini sebab masih tidak sejalan dengan semangat memisahkan dan membedakan administrasi dari pemerintah. Perhatikan, entah kenapa namanya RUU Administrasi Pemerintahan, sedangkan pengadilannya disebut Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN). Menurut Pasal 1 ayat 1 UU No. 5 Tahun 1986 jo UU No. 9 Tahun 2004 Tentang PTUN disebutkan, bahwa “Tata Usaha Negara adalah Administrasi Negara yang melaksanakan fungsi untuk menyelenggarakan urusan pemerintahan, baik di pusat maupun di daerah”. Adakah Administrasi Pemerintahan itu sama dengan Administrasi Negara?
Jalan yang ditempuh memang masih panjang. Apalagi semua ini tergantung pada kemauan politik pemerintah yang berkuasa dan DPR. Yang pasti, negara kesejahteraan (welfare state) seperti diamanatkan UUD 1945, diragukan akan tercipta jika administrasi negara masih menyatu dengan pemerintah di wilayah eksekutif dan, karenanya, tetap tergantung pada kekuasaan politik.
Singkatan Bahasa Jerman:
AusLG : Auslaendergesetz (UU Tentang Keimigrasian).
BBG : Bundesbeamtengesetz (UU Federal Tentang Pegawai Negeri).
BbgPolG : Brandenburgisches Polizeigesetz (UU Tentang Kepolisian Brandenburg)
BRKG : Bundesreiskostengesetz (UU Federal Tentang Biaya Perjalanan Dinas).
BVerfG : Bundesverfassungsgericht (Mahkamah Konstitusi Federal)
BVerwG : Bundesverwaltungsgericht (Mahkamah Federal Tata Usaha Negara).
BG : Beamtengesetz fuer das Land Brandenburg (UU Tentang Pegawai Negeri Untuk Negara Bagian Brandenburg).
HGB : Hessisches Beamtengesetz (UU Tentang Pegawai Negeri Negara Bagian Hessen).
SANKRI : Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia.
VVBbgPolG : Verwaltungsvorschriften zum Brandenburgischen Polizeigesetz (Petunjuk Teknis bagi Administrasi Negara untuk UU Kepolisian Brandenburg).
VwVfG : Verwaltungsverfahrensgesetz (UU Prosedur Administrasi Negara).
Daftar Pustaka
Achdijat, Didi. Kesejahteraan Pegawai Negeri, dalam Kartawidjaja, Pipit R. Pemerintah Bukanlah Negara. Cetakan II, Surabaya: Henk Publishing, 2006.
Bogumil, Joerg dan Jann, Werner Jahnn. Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland. Cetakan kedua, Wiesbaden: VS Verlag fuer Sozialwissenschaften, 2009.
Brims, Dirk, dan Manfred Moeller. Verwaltungsrecht in den neuen Bundeslaendern. Erfurt: Deutscher Kommunal-Verlag, 1993.
Hoffmann-Riem, Wolfgang. Eigenstaendigkeit der Verwaltung, dalam Hoffmann-Riem, Wolfgang, Eberhard Schmidt-Assmann, dan Andreas Vosskuhle. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band 1, München: C.H. Beck, 2006.
Mauer, Harmurt. Verwaltungsrecht, dalam Einfuehrung in das deutsche Recht. Cetakan ketiga, München: Verlag C.H. Beck, 1990.
Mauer, Hartmurt. Allgemeines Verwaltungsrecht. Cetakan ke-16, München: C.H. Beck, 2006.
Püttner, Günter. Ermessen und Ermessensausübung, Gedanken zur Weiterentwicklung der Ermessenslehre, Zeitschrift fur Öffentliches Recht. Springer Verlag, Volume 63, No. 3, Oktober 2008.
Robbers, Gerhard. Allgemeines Verwaltungsrecht: Ermessen und unbestimmter Rechtsbegriff, Trier: Universitaet Trier, Wintersemester 1998/1999.
SANKR.I (Sistem Administrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia). Buku III, Jakarta: Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia, 2005.
Schmid, Gerhard Josef, dan Ronald Fischer. Rechtsschutz im Verwaltungsrecht von A-Z. München: C.H. Beck, 1992.
Swedberg, Richard, dan Ola Agevall. The Max Weber Dictionary: Keywords and Central Concepts. California: Standford University Press, 2005.
Von Bogdandy, Armin. Gubernative Rechtssetzung. Mohr Siebeck, 2000.
Waldhausen, Hubertus. Verwaltungsverfahrensgesetz Brandenburg. Potsdam: Deutscher Gemeindeverlag, 1994.
Weber, Max. Wirtschaft und Gesellschaft. Cetakan Kelima, Tübingen: J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), 1980.
* Staf Pemeriksa Penggunaan Dana Negara Federal (Pusat), Negara Bagian Brandenburg dan Uni Eropa pada LASA Brandenburg GmbH, Potsdam, dan Anggota Presidium Watch Indonesia e.V., Berlin.
2 “Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia adalah aparatur pemerintah yang di dalam menjalankan tugas dan fungsinya berada di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Pimpinan DPR-RI” (Pasal 1 Perpres RI No. 23 Tahun 2005 Tentang Sekretariat Jenderal DPR.).
3 Pasal 1 Keppres No. 51 Tahun 2004 tentang Sekjen dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.
4 Pasal 28 Keppres RI Nomor 23 Tahun 2005 Tentang Sekretariat Jenderal Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia, Pasal 9 Keppres RI Nomor 51 Tahun 2004 Tentang Sekretarial Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi.
5 Wolfgang Hoffmann-Riem (2000; 656-658).
6 Armin von Bogdandy (2000: 115)
7 Dirk Bruns/’Manfred Moeller (1993: 9). Benar, defenisi negatif ini tak lagi memadai. Karenanya diihtiarkan pendefenisian positif. Bahkan, dalam literatur-literatur baru ada upaya penggabungan kedua defenisi tersebut. Solusi lain adalah menjelaskan administrasi negara lewat ciri-ciri khusus administrasi negara (Hartmurt Mauer, 2006: 1-6). Untuk megimbangi pemahaman Administrasi Pemerintahan versi RUU Administrasi Pemerintahan. Maka dalam tulisan ini sengaja dibuat defenisi negatif saja.
9 Gerhard Josef Schmid/Ronald Fischer (1992: 77).
10 Keterangan Pak Kurt Beckers, Direktur Eksekutif LASA, kepada delegasi Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara Urusan SDM & Kepegawaian tanggal 15-10-2009.
11 Pasal 104 AuslG 09.07.1990 dengan perubahan terakhir 23.07.2004.
12 Pasal 16 BRKG 26.05.2009 dengan perbahan terakhir 05.02.2009.
13 Guten Morgen. Kang Genong, TEMPO 16-22.01.2006.
14 Jumlah laskar abdi negara federal (pusat) per 30.06.2008 sekitar 4,5 juta orang. 1,6 juta berstatuskan Pegawai Negeri (36%) dan 2,6 juta Pegawai/Buruh Publik (58%). Sisanya Hakim dan Tentara (Bundesministerium des Inneren, Zahlen und Fakten; “Personalstatistik Oeffentlicher Dienst”, www.bmi.bund.de/…/OeffentlDienstVerwaltung/../)
15 Pasal 7 ayat 2 dan pasal 64 ayat 1 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
16 “Demi Allah saya bersumpah/berjanji: bahwa saya akan setia kepada Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945” (Pasal 35 dan 36 Undang-Undang Rl Nomor 34 Tahun 2004 Tentang Tentara Nasional Indonesia).
17 SANKRI Buku III (2005: 171).
18 Didi Achdijat (2006: 210), SANKRI Buku III (2005; 169).
19 Pasal 129 ayat 1 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
20 Pasal 106 LBG 03.04.2009 dengan perubahan terakhir 07.07.2009.
21 Dr. Andi Irawan, “Kenaikan Gaji DPRD DKI”, Koran Tempo 18.10.2005; Masyarakat Kecam Kenaikan Gaji DPRD, Suara Pembaliaruan Daily 18.10.2005.
22 Permintaan Kenaikan Gaji DPRD Tidak Logis, Suara Karya 08.09.2006; Anggota DPRD DKI Minta Kenaikan Gaji, Republika 09.09.2006.
23 Pasal 12ayat 1 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
24 Pasal 4 ayat 1 LBG 03.04.2009 dengan perubahan terakhir 07.07.2009
25 UU No. 43 Tahun 1999 Tentang Perubahan Alas UU No. 8 Talum 1974 : Tentang Pokok-pokok Kepegawaian.
26 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
27 Pasal 56 ayat 2 dan 3 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
28 “Wider das Einknickcn vor der Macht”, JUSTIZ Nr. 73, Maret 2003
29 “Saling Tuding Hari Sabarno-Oentarto”, TEMPO Interaktif. 05.01.2.010; “Tiga Tahun Buat Oentarto”, Forum Keadilan No. 37, 1.7.01.2010, hal. 24-25.
30 Pasal 52 BBG 14.07.1953 dengan perubahan terakhir 05.02.2009.
31 Pasal 68 ayat 2 HGB 11.01.1998 dengan perubahan terakhir 14.12.2009.
32 Gesetz zu Artikel 29.1. und 29.2 der Verfassung von Berlin 27.01.2005.
33 Kopftuchgesetze der Laender, Deutsche Islam Konferenz, 22.04.2009, http://www.deutsche-islam-konferenz.de/SubSites/DIK/DE/Themen/Kopftuch/Urteile/urteile-node.html?_nnn=true
34 Stefan Huster, “Das Kreuz in der Schule aus liberaler Sicht, Die religios-weltanschauliche Neutralitat des Staates”, ZiF: Mitteilungen 3/1997 dan Kruzifix-Beschluss, http://lexikon.freenet.de/Kruzifix-Beschluss.
35 Gesetz zu Artikel 29.3 der Verfassung von Berlin 27.01.2005.
36 Sesuai Prinsip Neutralität durch Selbstrestriktion (Netralilas Berdasar Mawas Diri), Neutralität durch Pluralität (Netralitas Berdasarkan Pluralitas) dan Keine Neutralität durch Sterilität (Tak ada Netralitas berdasarkan Kesterilan), Kruzifix-Beschluss, http://de.wikipedia.org/wiki/Kruzifix-Beschluss.
37 Lihat pernyataan-pernyataan Prof. Sumaryo Suryokusumo yang Guru Besar UI dalam Tiga Mahasiswa Papua Minta Suaka ke PNG, Suara Pembaruan 25.03.2006 atau Maswadi Rauf yang pengamat politik UI dalam Dubes RI di Australia Dipanggil Pulang, Sinar Harapan 24.03.2006 atau Sekjen Deplu-RI, Imron Cotan dalam Deplu: Australia Salah Baca Keseriusan RI, Antara 2 April 2006 dan GATRA 3 April 2006
38 Pernyataan Dubes Australia Bill Farmer dalam “Dubes Australia Belum Ditarik Dari RI”, GATRA 28 maret 2006.
39 Gerhard Josef Schmid/Roland Fleischer (1992: 99).
41 Langkah-langkah prosedur Administrasi Negara Jerman diringkas dari Dirk Bruns/Manfred Moeller(1993: 190).
42 RUU Administrasi Pemerintahan Draf Oktober 2008. Jiwa dan Semangat RUU Administrasi Pemerintahan dari sejak draf pertama sampai akhir tidak berbeda. Yang berbeda hanyalah letak dan jumlah pasalnya.
43 Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht-6. Kammer, Az: 6 A 245/02, 31.08.2004.
44 Fatwa BVerwG, 1 BvR 385/90, 27.10.1999.
45 Fatwa BVerwG 1 WB 53.02., 22.0l.2003.
46 Kasus ini sempat muncul di Media Indonesia merki tidak rinci. Perhatian pernyataan Boy Saul, anggota DPR-RI, “heran ada diplomat yang membangga-banggakan pengalamannya sebagai bekas preman”. Diplomat itu adalah Dubes RI di Berlin. Pernyataan sebagai bekas preman itu muncul setelah perdebatan sengit antara Dubes RI tersebut dengan delegasi Kornisi I DPR menyangkut pencopotan Atase Pendidikan secara semena-mena (“Ketangguhan Diplomat Indonesia Sangat Menurun”, Harian Republika 07.07.2007).
47 Pasal 15 ayat 2 Keppres No. 108 tahun 2003 tentang Organisasi Perwakilan Republik Indonesia di Luar Negeri.
48 Discretion is still one of the most important issues of German administrative law. The doctrine of discretion has been steadily developing onward in Austria and Germany since the end of the 19th century. The legislator may authorize administrative authorities to decide discretionarily also subjected to the rule of law if it comes up to the best possible decision in the individual cases. But discretion does not mean “free” discretion; it has to serve the public interest (Günter Püttner, 2008: 345).
49 Gerhard Josef Schmid/Ronald Fischer (1992: 59); Dirk Bruns/Manfred Moeller (1993: 90).
50 Hubertus Waldhausen (1994: 63).
51 Pasal 4 VVBbgPolG 05.06.2001 dengan perubahan terakhir 19. Dezember 2006.
52 Dirk Bruns/Manfred Moeller (1993: 90).
53 Pasal 40 VwVfG 25.05.1976 dengan perubahan terakhir 14.08.2009: „Ist die Behoerde ermaechtigt, nach ihrem Ermessen zu handeln, hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermaechtigung auszuueben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten”.
54 Pasal 3 BbgPolG Maret 1996 dengan perubahan terakhir 26.05.1999.
56 Ini tentu berbeda dengan Diskresi menurut UU Kepolisian Indonesia: “Dalam hal ini setiap pejabat Kepolisian Negara Republik Indonesia memiliki kewenangan diskresi, yaitu kewenangan untuk bertindak demi kepentingan umum berdasarkan penilaian sendiri” (Bab 1. Umum UU RI nomor 2 Tahun 2002 Tentang Kepolisian Negara Republik Indonesia).
57 Hubertus Waldhausen (1994: 63).
58 Hartmurt Mauer (2006: 135).
59 Prof. Dr. Gerhard Robbers (1998/99: 5).
60 Versetzung eines Beamten nach Ministerwechsel gestoppt!, Nr. 5/ 2010, Pressemitteilung Senatsverwaltung fuer Justiz, Berliner Senat, 02.01.2010.
61 Fatwa BVerwG I C 8.02 tanggal 16.07.2002; Deutschland: Bundesverwaltungsgericht bestätigt ‘Mehmet’-Urteil, Migration und Bevoelkerung Newsletter Nr. 7, September 2002; “Mehmet” darf nach Deutschland zurückkehren, http://www.dbsh.de/redsys/soztop/userpages/migration30.html; Chronologie: Der lange Streit um den Fall “Mehmet”, Handelsblatt 16.07.2002.
62 Joerg Bogumil, Werner Jahnn (2009: 42). Richard Swedberg dan Ola Agevall (2005: 19) menyebut “Weber’s well-known ideal type or ‘list’ of six features that characterize a bureaucracy: (1) it covers a fixed area of activity, which is governed by rules; (2) it is organized as a hierarchy; (3) action that is undertaken is based on written documents (preserved as files); (4) expert training is needed, especially for some; (5) officials devote their full activity to their work; and (6) the management of the office follows general rules which can be learned” . Penjelasan lebih rinci dapat dibaca dalam Max Weber (1980: 124-130).
63 Buerokratie, http://de.wikipedia.org/wiki/B%C3%BCrokratie.
