Urteil des Verfassungsgerichts zur Teilung Papuas
24. November 2004
von Petra Stockmann
Plan zur Aufteilung Papuas in drei Provinzen
Am 11. November 2004 verkündete das Verfassungsgericht sein Urteil zur Teilung Papuas. Dem Antrag von John Ibo, Präsident des Papua Provinzparlaments, wurde stattgegeben; das Gericht erklärte das Gesetz 45/1999 über die Bildung der Provinz Zentral-Irian-Jaya, der Provinz West-Irian-Jaya, des Distriktes Paniai, des Distriktes Mimika, des Distriktes Puncak Jaya und der Stadt Sorong für verfassungswidrig und daher mit sofortiger Wirkung für ungültig. In seinen dem Urteilsspruch vorangestellten rechtlichen Erwägungen erklärt das Gericht jedoch, dass die Bildung der Provinz West-Irian-Jaya, die auf der Basis von Gesetz 45/1999 erfolgt sei, Rechtsgültigkeit habe, bis das Gericht anderweitig entscheide. Das Urteil hat unterschiedliche Reaktionen hervorgerufen.
Hintergrund
Gegen Ende ihrer jeweiligen Amtszeit verabschiedeten die Regierung Habibie und das nationale Parlament (DPR) das Gesetz 45/1999, welches u.a. die Teilung Papuas bestimmt, oder präziser: die Bildung der Provinzen Zentral-Irian-Jaya und West-Irian-Jaya. Daraufhin brach ein Proteststurm in Papua los und das Provinzparlament empfahl der Zentralregierung, das Gesetz zurückzunehmen. Dies war kurz bevor am 20. Oktober 1999 Abdurrahman Wahid von der neu gewählten und ernannten Beratenden Volksversammlung (MPR) zum Präsidenten gewählt wurde. Während eben jener Sitzung verabschiedete die MPR auch die neuen Allgemeinen Staatspolitischen Richtlinien (GBHN) 1999-2004 als bindende politische Leitlinien für den neuen Präsidenten. In diesen bestimmte die Beratende Volksversammlung, dass Irian Jaya den Status einer Sonderautonomie erhalten solle und Menschenrechtsverletzungen juristisch aufgearbeitet werden sollten. Kurz nach ihrem Amtsantritt stoppte die neue Zentralregierung die Umsetzung des Gesetzes 45/1999 über die Teilung Papuas.
Während ihrer Sitzung im August 2000 empfahl die Beratende Volksversammlung, zu jener Zeit noch das höchste Staatsorgan, dass bis spätestens zum 1. Mai 2001 Sonderautonomiegesetze für Aceh und Papua herausgebracht sein sollten. Neben der Zentralregierung begannen auch führende Persönlichkeiten in Papua mit der Erarbeitung eines Gesetzentwurfes. Nach einstimmiger Unterstützung des Provinzparlaments wurde der Entwurf aus Papua schließlich Abdurrahman Wahid überreicht. Überraschenderweise entschied sich dann das nationale Parlament für den Entwurf aus Papua als Grundlage seiner parlamentarischen Lesungen. Im November 2001 wurde schlussendlich das Gesetz über eine Sonderautonomie für Papua, wie die Provinz nun offiziell heißt, verabschiedet. Das Gesetz trägt die Unterschrift Megawatis, die in der Zwischenzeit Abdurrahman Wahid im Amt des Präsidenten abgelöst hatte.
Obwohl sehr abgeschwächt im Vergleich zum Entwurf aus Papua, enthält das Gesetz 21/2001 noch immer eine Reihe von Bestimmungen, die den Papua zugute kommen. Aber was zu einer Quelle für Kontroversen werden sollte, war die Tatsache, dass das Gesetz 45/1999 mit keinem Wort im Sonderautonomiegesetz erwähnt wird. Dies bedeutete, dass hinsichtlich des Status der Provinz Papua zwei Gesetze mit widersprüchlichen Bestimmungen in Kraft waren: Gesetz 45/1999, welches – obwohl nicht implementiert – immer noch die Bildung der Provinzen West- und Zentral-Irian-Jaya festschrieb, also die Teilung Papuas in drei Provinzen; und das Gesetz über eine Sonderautonomie für Papua, welches in Artikel 76 bestimmt: „Die Teilung (pemekaran) der Provinz Papua soll durchgeführt werden mit der Zustimmung des Papua Volksrates (MRP) und des Provinzparlamentes (DPR Papua)… .“ – Der Papua Volksrat (Majelis Rakyat Papua, MRP) ist eine neue Institution mit beträchtlicher politischer Autorität, die im Sonderautonomiegesetz vorgesehen ist und die zu je einem Drittel mit Vertretern von adat- und Religionsgemeinschaften sowie von Frauenrepräsentantinnen besetzt werden soll. Bis heute hat die Zentralregierung jedoch die Einrichtung des Volksrates verzögert.
Im Januar 2003 gab Präsidentin Megawati den Entwicklungen eine neue Wendung, als sie die Präsidialinstruktion 1/2003 über die Beschleunigung der Durchführung von Gesetz 45/1999 erließ. Mit dieser Instruktion war die Teilung Papuas zurück auf der Tagesordnung. Protest wurde von verschiedensten Seiten laut, und auch prominente Rechtsexperten unterstrichen, dass die Instruktion gegen das Sonderautonomiegesetz verstieße.
Dessen ungeachtet, trieb die Zentralregierung die Bildung der zwei neuen Provinzen unbeirrt voran. Die Provinz West-Irian-Jaya wurde offiziell im Februar 2003 inauguriert, und der kommissarisch amtierende Gouverneur Brig. Gen. (a.D.) Abraham Atururi im November desselben Jahres offiziell zum Amtsinhaber ernannt. Was die Provinz Zentral-Irian-Jaya anbelangt, so erklärte die Zentralregierung nach blutigen Auseinandersetzungen im August 2003, dass sie zunächst alle weiteren Pläne auf Eis legen würde.
Teilungspolitik vor Gericht angefochten
Die Teilungspolitik der Zentralregierung ist jedoch vor Gericht angefochten worden: Zum einen wurde die Zentralregierung in einem Urteil des Verwaltungsgerichts in Jakarta vom Juni 2004 dazu verpflichtet, die Ernennung Atururis als Gouverneur rückgängig zu machen. Zum anderen wurde im November 2003 beim Verfassungsgericht ein Antrag auf Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes 45/1999 eingereicht; offizieller Antragsteller war John Ibo, Präsident des Papua Provinzparlaments. Obwohl dem Fall vom Verfassungsgericht zunächst hohe Priorität eingeräumt worden war, sollte dennoch ein Jahr verstreichen, bevor das Urteil verkündet wurde.
In seinen rechtlichen Erwägungen zum Urteil argumentiert das Gericht wie folgt: Hinsichtlich der Argumentation des Klägers, dass ein höher stehendes Gesetz einem niederrangigen vorgehe (lex superior derogat legi inferiori), vertritt das Gericht die Auffassung, dieses Prinzip sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar: Gesetz 45/1999 sei nicht gegen die zum damaligen Zeitpunkt höher stehende Rechtsquelle, die 1945er Verfassung vor ihrer ersten Änderung. Daher sei auch alles, was bisher auf der Basis des Gesetzes erfolgt sei, rechtsgültig. Dies wird, wie wir sehen werden, an anderer Stelle in der Urteilsbegründung expliziter ausgeführt.
Des Weiteren weist das Gericht auch die Argumentation zurück, dass aufgrund der Prinzipien lex specialis derogat legi generali (ein besonderes Gesetz geht dem allgemeinen vor) und lex posterior derogat legi priori (ein später erlassenes Gesetz geht dem früheren vor) Teile des Gesetzes 45/1999 durch die Verabschiedung des Sonderautonomiegesetzes ungültig geworden seien. Als Begründung führt das Gericht an, dass die Inhalte der Gesetze 45/1999 und 21/2001 unterschiedliche seien: Während es im Gesetz 45/1999 um die Bildung von Provinzen und Distrikten gehe, behandele Gesetz 21/2001 die Sonderautonomie Papuas betreffende Angelegenheiten.
Darüber hinaus weise Gesetz 21/2001 Züge von Inkonsistenz und Ambivalenz auf. So würde in dessen Allgemeinen Erläuterungen die Existenz verschiedener auf der Basis von Gesetz 45/1999 gebildeter Distrikte anerkannt, die Bildung der zwei Provinzen, die ebenfalls in Gesetz 45/1999 bestimmt würde, jedoch in keiner Weise angesprochen.
Das Gericht verweist auch auf die Übergangsbestimmungen des Sonderautonomiegesetzes, in denen festgelegt wird, dass alle Regelungen in der Provinz Papua in Kraft bleiben, solange sie nicht im Sonderautonomiegesetz behandelt werden. Hinsichtlich der Frage, ob mit dieser Bestimmung nun Gesetz 45/1999 als Ganzes oder in Teilen in Kraft gelassen wird, gäbe es unterschiedliche Interpretationen. Das Gericht bestätigt, dass Kläger wie Regierung wohl fundierte Argumente für ihre jeweilige Position hätten.
Entscheidende Äußerungen werden gegen Ende der rechtlichen Erwägungen des Gerichts vorgebracht. So stellen die Richter fest, dass die Bedingungen, die im Sonderautonomiegesetz bezüglich einer Teilung der Provinz niedergelegt sind (vgl. den oben zitierten Artikel 76), erst nach Verabschiedung desselben wirksam geworden seien; sie seien nicht anwendbar auf die Bildung der Provinzen Zentral- und West-Irian-Jaya, die – normativ – auf der Grundlage von Gesetz 45/1999 stattgefunden habe.
Das Gericht setzt seine Argumentationslinie fort, indem es darauf verweist, dass die Provinz West-Irian-Jaya eine Tatsache ist, wie sich u.a. in der Existenz einer Provinzregierung, eines Provinzparlaments mit Volksvertretern, die im April gewählt wurden, sowie gewählter Repräsentanten, die die Provinz West-Irian-Jaya im neuen Regionalrat (DPD) vertreten, zeige. Die Provinz Zentral-Irian-Jaya hingegen sei noch nicht gebildet worden. Vor diesem Hintergrund ist das Gericht der Auffassung, dass „… das Bestehen der Provinzen und Distrikte, welche auf der Basis von Gesetz 45/1999 ins Leben gerufen wurden, … Gültigkeit [hat], es sei denn, das Gericht beschließt etwas Gegenteiliges.“
Der explizite Urteilsspruch umfasst drei Punkte: Das Gericht erklärt, dem Antrag des Klägers werde stattgegeben; mit Verabschiedung des Gesetzes 21/2001 sei die Gültigkeit von Gesetz 45/1999 gegen die (geänderte) Verfassung; und Gesetz 45/1999 besitze ab dem Zeitpunkt der Urteilsverkündung keine Rechtsgültigkeit mehr.
Eine partiell abweichende Meinung (in der englischen Ergänzung im Urteil als concurring opinion bezeichnet) wurde von Richter Maruarar Siahaan zu Protokoll gegeben: Siahaan stimmt dem Urteil als solchem zu, vertritt aber hinsichtlich der Begründung über die Folgewirkung des Urteilsspruchs eine andere Auffassung: Richter Siahaan argumentiert, dass auch alle rechtlichen und tatsächlichen Folgen aus Gesetz 45/1999 annulliert werden müssten; die Existenz der Provinz West-Irian-Jaya gehöre für null und nichtig erklärt und alle entsprechenden Institutionen müssten aufgelöst werden.
Reaktionen
Der Kläger John Ibo akzeptierte die Gerichtsentscheidung augenscheinlich ohne viel Aufhebens: „Wir haben die Klage eingereicht auf der Grundlage des Mandats, welches wir von unserem Volk erhalten haben. Ich bin sicher, die Menschen werden es akzeptieren“, wird Ibo in der Jakarta Post zitiert. Es überrascht nicht, dass positive Äußerungen besonders von jenen zu hören waren, die direkt vom Urteil profitieren, wie beispielsweise der vorläufige stellvertretende Präsident des neuen Provinzparlaments, Damianus Itje. Dieser begrüßte das Urteil und behauptete, es stehe in Einklang mit den Wünschen der Bevölkerung.
„Komplett verrückt“, war hingegen der Kommentar von Verfassungsrechtler Sri Soemantri gegenüber der Jakarta Post. „Was ist denn nun die Rechtsgrundlage für die Provinz West-Irian-Jaya? Wenn das Gericht erklärt, dass das Gesetz 45/1999 nicht verfassungsmäßig ist, wie kann es der Errichtung einer Provinz zustimmen, die keine Rechtsgrundlage hat“, fragte Soemantri. Und der Vorsitzende der Papua-Zweiges der Christlichen Kirche Indonesiens, Herman Saud, wird mit den Worten zitiert, dass die Entscheidung eher auf politischen Erwägungen basiere denn auf rechtlichen Argumenten: „Die Entscheidung wurde getroffen, um die Ehre der Zentralregierung zu retten, da sie die Provinz West-Irian-Jaya bereits errichtet hat. Es ist kein Geheimnis, dass die Regierung immer in juristische Prozesse eingreift.“
Zu Sauds letztem Kommentar ist anzumerken, dass, obwohl Indonesiens Justiz in ihrer Gesamtheit berüchtigt für einen Mangel an Unabhängigkeit (gewesen) ist, das Verfassungsgericht in der kurzen Zeit seines Bestehens eine Reihe von bemerkenswerten Urteilen gefällt hat, welche als ein erster Beweis für seine verfassungsmäßig geforderte Unabhängigkeit gewertet werden können. Weder das Urteil über die Zuständigkeit des Verfassungsgerichts, noch das Urteil über das passive Wahlrecht von ehemaligen Mitgliedern der indonesischen Kommunistischen Partei waren im Sinne der Regierung, genauso wenig wie jenes Urteil, welches das Gesetz annullierte, das das Antiterrorismusgesetz rückwirkend auf die Bali-Attentate anwendbar machte.
Ob politische Einflussnahme stattgefunden hat, entzieht sich meiner Kenntnis. Aber die von Saud aufgeworfene Frage nach den politischen Erwägungen, welche im Urteil möglicherweise eine Rolle gespielt haben, führt uns zu einem strukturellen Problem: Das indonesische Verfassungsgericht muss darauf gefasst sein, dass es ebenso wie andere Verfassungsgerichte – beispielsweise auch das deutsche – häufiger mit Fällen konfrontiert sein wird, welche politischer und nicht – oder nicht nur (so dies überhaupt möglich ist) – rechtlicher Natur sind. Dies ist ein Problem, für das es keine einfachen Lösungen gibt. Was den konkreten Fall angeht, so bedarf es in der Papuafrage definitiv einer politischen Lösung; das Verfassungsgericht kann nicht als Ersatz für mangelnden politischen Willen herhalten.
Und ein weiteres strukturelles Problem zeigt sich meines Erachtens im Papua-Fall: Die Problemlage ist hier, dass zwei rechtskräftige Gesetze einander widersprechende Bestimmungen enthalten. Nach meinem Verständnis ging es in diesem Fall weniger um die Frage, ob Gesetz 45/1999 verfassungsmäßig ist, als vielmehr darum, dass das Gesetz in Kraft gelassen wurde und so im Widerspruch zu den neuen Bestimmungen im Sonderautonomiegesetz stand. Aber gemäß der indonesischen Verfassung ist kein Organ der Judikative autorisiert, sich mit dem Problem einander widersprechender Gesetzte zu befassen: Während das Verfassungsgericht dafür zuständig ist, Gesetze auf ihre Verfassungsmäßigkeit hin zu überprüfen, liegt es im Zuständigkeitsbereich des Obersten Gerichtshofs zu entscheiden, ob niederrangige Rechtsquellen im Einklang mit Gesetzen stehen. Meines Erachtens hat die Tatsache, dass der Antrag im Fall Papua so konstruiert werden musste, dass er den Bedingungen für eine Klage vor dem Verfassungsgericht entsprach, zu den Schwierigkeiten der Urteilsfindung beigetragen. Dass jede Frage über den Status eines „Unruheherdes“ wie Papua ein politisches höchst brisantes Thema ist, steht dabei außer Frage. Aber wie erwähnt hat das Gericht durchaus schon in anderen brisanten Fällen unpopuläre Entscheidungen getroffen.
Abschließend würde ich gern die Aufmerksamkeit noch einmal auf einen schon erwähnten Passus des Urteils lenken, jenen nämlich, in dem das Gericht seine Auffassung zum Ausdruck bringt, dass „das Bestehen der Provinzen und Distrikte, welche auf der Basis von Gesetz 45/1999 ins Leben gerufen wurden, … Gültigkeit [hat], es sei denn, das Gericht beschließt etwas Gegenteiliges.“ [Hervorhebung PS] Kann dies möglicherweise als ein Ausweg aus dem schwierigen Urteil angesehen werden?
Wie aus den oben zitierten Äußerungen eines Rechtsexperten deutlich geworden ist, wurde der Provinz West-Irian-Jaya mit der Annullierung des Gesetzes 45/1999 die notwendige Rechtsgrundlage entzogen. Wenn Parlament und Regierung allem Widerstand zum Trotz ihre Teilungspolitik fortsetzen, müssen sie ein entsprechendes neues Gesetz erlassen, welches dann wiederum vor dem Verfassungsgericht angefochten werden könnte. Diesmal jedoch wäre die alleinige Rechtsgrundlage für die Überprüfung auf Verfassungsmäßigkeit des neuen Gesetzes die Verfassung nach ihrer vierten Änderung, in der der neue Artikel 18 B (1) bestimmt: „Der Staat anerkennt und respektiert die Einheiten regionaler Verwaltung, welche von besonderem oder speziellen Charakter sind, wie im Gesetz geregelt.“
Während das Verfassungsgericht zum Hauptaustragungsort für die juristischen Auseinandersetzungen über die Teilungspolitik geworden ist, so ist doch das Verwaltungsgericht nach wie vor ein anderer. Hier bleibt abzuwarten, welche Konsequenzen die erwähnte vom Gericht verfügte Rücknahme der Ernennung Atururis zeitigen wird.
So wichtig die Option eines Rechtsweges auch ist, der aussichtsreichste Weg zu einer Lösung des Konfliktes in Papua wäre sicher eine weitsichtige politische Initiative von Seiten des neuen Präsidenten, unterstützt von einem kreativ an der Lösung drängender Probleme arbeitenden nationalen Parlament.
Relevante Dokumente und Quellen:
Ausgewählte relevante Bestimmungen aus den erwähnten Allgemeinen Staatspolitischen Richtlinien (GBHN) 1999-2004, dem Gesetz 21/2001 über die Sonderautonomie für die Provinz Papua, dem Gesetz 45/1999 über die Bildung der Provinz Zentral-Irian-Jaya, der Provinz West-Irian-Jaya, des Distriktes Paniai, des Distriktes Mimika, des Distriktes Puncak Jaya und der Stadt Sorong, sowie der Präsidialinstruktion 1/2003 über die Beschleunigung der Durchführung von Gesetz 45/1999 sind auf Indonesisch und in englischer Übersetzung zugänglich unter: https://www.watchindonesia.de/AfP2003docum.htm
Urteil des Verfassungsgerichts: Putusan Perkara Nomor 018/PUU-I/2003, zugänglich in der Originalversion (in zwei Teilen) auf der Homepage des Verfassungsgerichts unter: http://www.mahkamahkonstitusi.go.id
International Crisis Group (ICG): Dividing Papua. How not to do it. Indonesia Briefing, 9.4.2003
http://www.icg.org/library/documents/report_archive/A400941_09042003.pdfAutonomy for Papua – Opportunity or Illusion? Papers presented at the conference “Autonomy for Papua – Opportunity or Illusion?”, June 4th and 5th 2003, Berlin, Germany, published by the Friedrich Ebert Foundation, the West Papua Network and Watch Indonesia!, zugänglich unter: https://www.watchindonesia.de/AfP2003contents.htm
Zitate und zusätzliche Informationen aus:
The Jakarta Post (online Version), 15.11.03, 16.06.04, 12.11.04; Tempo Interaktif 14.06.04
