Ein Mehr an Demokratie per Verfassungsgerichtsurteil?

von Petra Stockmann

 
 

General a.D. Ferry Tinggogoy hatte Grund, optimistisch in die Welt zu blicken: er war aufgestellt als offizieller Kandidat für das Amt des Gouverneurs in Nordsulawesi. Und seine Chancen, im Juni bei den ersten Direktwahlen für dieses Amt auch gewählt zu werden, schienen so schlecht nicht zu stehen. Aber der Weg bis zur Kandidatur war lang. Erstritten hat sich der Ex-General diese Möglichkeit auf dem Rechtswege. Gen.-Maj. Ferry Tinggogoy, der früher für die Militärfraktion im nationalen Parlament in Jakarta saß, ist derzeit Vorsitzender der nordsulawesischen PKB, die jedoch mit nur einem Repräsentanten im Provinzparlament vertreten ist. Da es offensichtlich nicht zu einer Koalition mit anderen Parteien im Parlament kam, war Tinggogoy zunächst aufgrund der Gesetzeslage die Möglichkeit versagt, von seiner Partei als Kandidat für das Amt des Gouverneurs aufgestellt zu werden.

Zusammen mit elf Parteivorsitzenden aus Nordsulawesi war Ferry Tinggogoy zu Beginn dieses Jahres vor das Verfassungsgericht gezogen. Gemeinsam hatten sie beantragt, das Gericht möge eine umstrittene Bestimmung im Gesetz über Regionale Regierung (Pemerintahan Daerah), welches auch die Rahmenbedingungen für die Direktwahl der Gouverneure, Bupatis, Bürgermeisterinnen und Bürgermeister festlegt, auf Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen. Die Kläger repräsentieren ein breites Parteienspektrum: die PBSD des kritischen Gewerkschaftlers Muchtar Pakpahan war ebenso vertreten wie die PKPB General Hartonos, die noch kürzlich Suhartos Tochter Tutut auf den Präsidentinnensessel hatte hieven wollen. Die Nachfolgepartei des ehemals Suharto-treuen Flügels der PDI, die bis heute den alten Parteinamen führt, trug die Klage genauso mit wie die nordsulawesische Niederlassung der PPDK des früheren Ministers für regionale Autonomie Ryaas Rashid, welcher im Verfahren für die Kläger als Experte aussagte. Außer Ferrys PKB sind noch zwei weitere Parteien mit religiösem Bezug Teil der Klägergruppe, nämlich die der Nahdlatul Ulama nahe stehende PPNUI sowie die PBR, eine Abspaltung der PPP. Einendes Element dieser heterogenen Gruppe scheint nur zu sein, dass sie alle nicht die Möglichkeit hatten, Kandidaten für die Gouverneurswahlen aufzustellen. Diese war bis dato in Nordsulawesi nur den Parteien Golkar, PDI-P und der Friedens- und Wohlstandspartei PDS vorbehalten, sowie einer Koalition, in der Präsident Yudhoyonos PD die dominante Kraft ist.

Gerichtsurteil stärkt demokratische Rechte außerparlamentarischer Parteien

Gegen welche gesetzliche Regelung waren nun Ex-General Tinggogoy und seine Mitstreiter zu Felde gezogen? Oder anders gefragt: Wen berechtigte das Gesetz über Regionale Regierung zur Aufstellung von Kandidatinnen und Kandidaten für Gouverneurs-, Bupati- und Bürgermeisterposten? Der Haupttext des Gesetzes besagt, dass Kandidatenpaare, also Gouverneur und Vize etc., von Parteien bzw. Parteienkoalitionen vorgeschlagen werden können, wenn diese mindestens 15 Prozent der Sitze im entsprechenden Regionalparlament haben oder insgesamt 15 Prozent der gültigen Stimmen in den Wahlen zum entsprechenden Regionalparlament auf sie entfallen waren. Letztere Bestimmung wurde nun von der Erläuterung zum Gesetz untergraben, die festlegte, dass die erwähnten Parteien oder Parteienkoalitionen solche sind, die im Regionalparlament vertreten sind. Von den Klage führenden Parteien ist nach meinen Informationen nur die PKB im Regionalparlament repräsentiert, liegt aber mit ihrem einen Sitz weit unter den nötigen 7 (was den geforderten 15 Prozent entspräche); die anderen Parteien hatten den Sprung ins Parlament 2004 nicht geschafft. Allerdings hatten die zwölf Parteien, wie ihre Vorsitzenden in der Klageschrift hervorheben, bei den letzten Wahlen zusammen genommen gut 34 Prozent der gültigen Stimmen erhalten. Und so sahen sie sich nun der Möglichkeit beraubt, als Koalition ein Kandidatenpaar aufzustellen.

In seltener Einmütigkeit haben die Verfassungsrichter ihnen in ihrem Urteil vom 22. März Recht gegeben: Die erwähnte Erläuterung beeinträchtige das verfassungsmäßige Recht der Kläger, an der Gestaltung der öffentlichen Angelegenheiten ihres Landes teilzunehmen, so unter anderem ihre Argumentation. Mit Urteilsverkündung besitzt die Erläuterung keine Rechtskraft mehr.

„Dadurch dass kleinen Parteien gestattet wird, ihre eigenen Kandidaten aufzustellen, wird das Verfassungsgerichtsurteil den Regionalwahlen eine demokratischere Note geben“, so Ryaas Rasyid, heute Professor am Institute of Public Administration (IIP), gegenüber der Jakarta Post. Sein positiver Kommentar zu diesem Urteil überrascht hier kaum, war doch der nordsulawesische Vorsitzende der von Rasyid geleiteten PPDK, Brigadegeneral a.D. Dotulong, einer der Klageführer.

Weitergehende Bedeutung des Urteils

Die Entscheidung des Gerichts ist über diesen speziellen Fall hinaus von Bedeutung. Es werden darin die Standards über Art und Weise, wie Erläuterungen zum Gesetzestext verfasst sein müssen, unterstrichen, welche im letzten Jahr in einem entsprechenden Gesetz über Gesetzgebungsprozesse verabschiedet worden waren. Die Richter betonen mit Verweis auf selbiges Gesetz, dass Erläuterungen der reinen Erklärung dienten. Sie könnten keine neuen Normen einführen, und schon gar nicht Bestimmungen enthalten, die der zu erklärenden Norm widersprächen. Vor allem letzteres ist nicht gerade eine Seltenheit in der indonesischen Gesetzgebung, besonders, aber nicht ausschließlich, in Gesetzestexten aus der Suharto-Zeit. Widersprüche zwischen der Substanz einer gesetzlichen Bestimmung und ihrer Erläuterung würden in letzter Konsequenz - ich verkürze die Argumentation hier – das verfassungsmäßige Recht eines und einer jeden auf Rechtssicherheit verletzen und damit gegen das in der Verfassung verankerte Rechtsstaatsprinzip verstoßen, so die Richter.

Weitere Verfassungsklagen zu den Rahmenbedingungen der Wahlen

„Ich las es [das Gesetz über Regionale Regierung] sehr sorgfältig, und es stellte sich heraus, dass es da an vielem haperte. Wenn man es dabei beließe, würde es in Zukunft Probleme machen“, so der Leiter der Regionalen Wahlkommission von Yogyakarta, Suparman Marzuki, gegenüber der Zeitschrift Tempo. Marzuki war die treibende Kraft hinter einer Gruppe von Klägern, die weitergehende Beanstandungen von Bestimmung zu den bevorstehenden Wahlen vor das Verfassungsgericht gebracht hatten. Fünfzehn seiner Kollegen, allesamt Leiter regionaler Wahlkommissionen, konnte Marzuki für die Einreichung der Klage schließlich an Bord holen. Beanstandet wurden eine Reihe von Bestimmungen, in denen die Kläger eine zu große Möglichkeit der Einflussnahme von Exekutive und Legislative auf den Wahlprozess sahen.

Dies war auch von NGO-Seite früh kritisiert worden. Eigentlich hatten sie jedoch nicht den juristischen Weg gehen wollen, erinnerte sich Smita Notosusanto vom Center for Electoral Reform (Cetro) gegenüber Tempo. Da aber die Lobbyarbeit im Parlament keine Früchte trug, beschritt Cetro zusammen mit vier weiteren im Bereich Wahlbeobachtung tätigen NGOs schlussendlich doch den Weg vors Verfassungsgericht.

Die beiden Klagen waren in ihrer Substanz weitestgehend identisch - auch im Rechtsbeistand der zwei Klägergruppen gab es Überschneidungen – und wurden zusammen verhandelt. Zeitgleich mit der Urteilsverkündung im Fall Ferry Tinggogoy, am 22. März, gaben die Richter auch ihre Entscheidung in diesem Fall bekannt. Ihr Urteilsspruch war hier jedoch weit weniger einmütig und erheblich umstrittener als jener im Fall der nordsulawesischen Kläger. „Die Entscheidung wurde nach einem langen Prozess voller Debatten getroffen. Alle waren hartnäckig. Alle sind erfahrene Richter; sie sind unabhängig und bleiben bei ihrer Meinung und bei ihren Paradigmen“, so Jimly Asshiddiqie, der den Vorsitz im Verfassungsgericht innehat, gegenüber Tempo. Mit knapper Mehrheit gaben die Richter schließlich nur einem Teil der Klage statt; drei Richter ließen abweichende Meinungen zu Protokoll geben, in denen sie viel weitergehender als ihre Kollegen die Argumentation der Kläger unterstützten.
Ist Pilkada gleich Pemilu?

Ein umstrittener Punkt war, was sich mit indonesischer Vorliebe für Akronyme auf die folgende Frage verkürzen lässt: Sind Pilkada auch Pemilu? Was heißt das? Pilkada ist das Akronym für pemilihan kepala daerah, also Wahl der Leiter der regionalen Exekutiven (Gouverneure, Bupatis, Bürgermeister). Dazu heißt es in der Verfassung schlicht, dass diese auf demokratische Art gewählt werden. Pemilu steht für pemilihan umum, allgemeine Wahlen. Und diesen ist in der Verfassung ein ganzer Artikel gewidmet. Unter Pemilu werden dort aufgezählt die Parlamentswahlen auf allen administrativen Ebenen, die Wahlen zum neu geschaffenen Rat der Vertretung der Regionen sowie die Präsidentschaftswahlen, nicht hingegen die Wahlen der Gouverneure etc. Unter anderem legt die Verfassung für die genannten Wahlen fest, dass diese direkt, allgemein, frei, geheim, fair und gerecht sein müssen und von einer unabhängigen Wahlkommission durchgeführt werden. Des Weiteren bestimmt die Verfassung, dass bei Streitigkeiten über den Ausgang der Pemilu das Verfassungsgericht entscheidet. Der Pemilu-Artikel 22 E hatte mit der dritten Änderung Eingang in die Verfassung gefunden, der Artikel 18, der die Pilkada erwähnt, ist hingegen Teil des Kapitels zu regionaler Regierung, dessen umfassende Neugestaltung Teil der zweiten Verfassungsänderung war.  Die Kläger hatten nun gefordert, dass die Richter von ihrem Recht, die Verfassung auszulegen, Gebrauch machen und die Pilkada auch als Pemilu kategorisieren. Dies lehnte die Mehrheit der Richter ab. Sie argumentieren, da die Pilkada in der Verfassung als demokratisch charakterisiert werden, müssten sie wohl nach dem gleichen Prinzip wie die Pemilu stattfinden, also direkt, allgemein, frei, geheim, fair und gerecht sein und von einer unabhängigen Wahlkommission durchgeführt werden. Nichtsdestotrotz sei es aber durchaus legitim, formal zwischen diesen Wahlen zu unterscheiden; das Gesetz über Regionale Regierung, in dem auch die Pilkada geregelt sind, sei ein Gesetz zur Durchführung des Artikels 18. Eine Konsequenz aus dieser Sichtweise ist, dass es die Richter nicht für verfassungswidrig halten, die Zuständigkeit für die endgültige Entscheidung über Wahlausgänge im Streitfall beim Obersten Gerichtshof anzusiedeln, wie es das Gesetz tut. Es spräche jedoch auch prinzipiell nichts gegen die von den Klägern geforderte Zuständigkeit des Verfassungsgerichtshofs, wenn denn die Gesetzgeber dies so verfügt hätten.

Starke Rolle der Zentralregierung gerechtfertigt

Aus dem im Pemilu-Artikel festgelegten Status der Wahlkommission hatten die Kläger die Forderung abgeleitet, dass diese unabhängige Institution auch für die Durchführungsbestimmungen zu den Pilkada zuständig sein müsse. Wenn, wie es das Gesetz vorsieht, die Regierung diese Bestimmungen in Form eines Regierungsdekrets erlassen dürfe, verletze dies das Prinzip der Unabhängigkeit der Wahldurchführung. Obschon das Gericht ja anerkennt, dass die Pilkada nach den gleichen Prinzipien wie die Pemilu durchgeführt werden müssen, folgen die Richter in ihrer Mehrheit dieser Argumentationslinie der Kläger nicht. Das Gericht erklärt, dass von Verfassungs wegen der Präsident Regierungsdekrete erlassen könne und das Gesetz über Regionale Regierung eben dies vorsehe; somit liege kein Verfassungsbruch vor. Im Falle, dass ein Regierungsdekret nicht im Einklang mit dem Gesetz stehe, sei dann ja der Weg vor den Obersten Gerichtshof offen. Die Kompetenz zum Erlass von Durchführungsbestimmungen habe die Regierung nicht auf eigenen Wunsch hin, sondern aufgrund eines Gesetzesauftrags.

Die Entscheidung des Gerichts bedeutet, dass die Zentralregierung nach wie vor die Rahmenbedingungen für Vorbereitung und Durchführung der regionalen Wahlen bestimmt. Diese waren bereits in einem Regierungsdekret und einem Erlass des Innenministers niedergelegt und hatten in einigen Punkten massive Kritik hervorgerufen. Nach dem Gerichtsurteil erließ die Regierung Ende April Änderungen zum Regierungsdekret sowie ein Regierungsdekret an Gesetzes statt, eine Art Notverordnung mit Gesetzesrang, zur Änderung des Gesetzes über Regionale Regierung. Über letzteres muss das Parlament bei seiner nächsten Sitzung befinden. Wie weit die beiden Dokumente der Kritik, auf die ich hier im Einzelnen nicht eingehen kann, Rechnung tragen, ist mir allerdings derzeit noch nicht möglich einzuschätzen.
Keine Einmischung der Legislative

Zurück zum Verfassungsgerichtsurteil: Recht gaben die Richter den Klägern in ihrer Beanstandung von Bestimmungen, die die Unabhängigkeit der Wahlkommission beeinträchtigten: Die Richter bestimmten, dass die Regionalen Wahlkommissionen nicht den Regionalparlamenten verantwortlich sein könnten, denn diese setzten sich aus Parteienvertretern zusammen, welche ja Beteiligte im Konkurrenzkampf der Regionalwahlen seien. Laut Urteil sind die Wahlkommissionen nun stattdessen der Öffentlichkeit verantwortlich, den Regionalparlamenten muss über die Durchführung ihrer Aufgaben Bericht erstattet werden.

Die Frage der Rechenschaftspflicht der Regionalen Wahlkommissionen stellte sich in diesem Maße, da anders als bei den Pemilu nicht die nationale Wahlkommission KPU (Komisi Pemilihan Umum) in ihrer Gesamtheit als landesweite Organisation mit regionalen Unterabteilungen als Durchführungsorgan der Wahl bestimmt worden war, sondern explizit die jeweiligen Regionalen Wahlkommissionen, die KPUDs (KPU Daerah). Deren Zuständigkeit war von den Klägern auch beanstandet worden. Die Richter hatten die Klage in diesem Punkt abgewiesen, wobei sie aber trotzdem die Koordinations- und Aufsichtsfunktionen der nationalen KPU gegenüber ihren regionalen Niederlassungen, den KPUDs, unterstrichen. Zum Vergleich: Das Gesetz für die allgemeinen Wahlen (Pemilu) bestimmt, dass die KPUDs auf Provinzebene der KPU rechenschaftspflichtig sind und dieser ebenso wie dem jeweiligen Gouverneur regelmäßig Bericht erstatten.

Nach der Herausgabe des überarbeiteten Regierungsdekrets Ende April konnte auch Staatsminister Prof. Yusril Mahendra auf die Frage der Rechenschaftspflicht der KPUDs keine besonders klare Antwort geben. „Vielleicht nur in Form eines Berichts. Aber vielleicht auch Rechenschaftspflicht gegenüber der Öffentlichkeit. … In Zukunft, glaube ich, braucht es ernsthafte Überlegungen zu diesem Problem,“ wird Mahendra in Kompas zitiert.

Das Verfassungsgericht teilte die Besorgnis der Kläger über zu viel Einmischung der Legislative noch in einem weiteren Punkt: Es kippte die Bestimmung, die den Regionalparlamenten die Kompetenz verliehen hatte, als eine Sanktionsmaßnahme Kandidaturverbote zu verhängen. Hierfür seien die Wahlkommissionen zuständig, in deren Verantwortung es auch liegt, Kandidaturen zu bestätigen. Um die Prinzipien Rechtssicherheit und Unabhängigkeit der Wahldurchführung zu wahren, gaben die Richter den Klägern Recht und entzogen der genannten Bestimmung die Rechtsgültigkeit.

Weitergehende Möglichkeiten für eine Wahlverschiebung

Gut einen Monat nach dem Verfassungsgerichtsurteil, während dessen viel über die Möglichkeit einer Verschiebung der Wahlen nachgedacht wurde, eröffnete die Regierung nun in dem Regierungsdekret an Gesetzes statt und dem überarbeiteten Regierungsdekret hierzu neue Möglichkeiten. Während zuvor als Gründe für eine Verschiebung Naturkatastrophen und Unruhen aufgeführt waren, soll Berichten zufolge die Wahl in einem Gebiet nun – als ganzes oder phasenweise – auch wegen Geld- und Personalmangel verschoben werden können.

General a.D. Ferry Tinggogoy konnte sich nur kurz über seinen Erfolg vor Gericht freuen. Er wurde nicht gewählt, zweifelte aber die ordnungsgemäße Durchführung der Wahl an. Ende Juli verlor er seinen Prozess vor dem Obersten Gerichtshof.<>
 
 

Quellen

Gesetz Nr. 32/2004 über Regionale Regierung: Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, http://www.depdagri.go.id/data/doc/UU%20No.%2032%20thn%202004.doc

Urteile: Putusan Perkara Nomor 005/PUU-III/2005 und Putusan Perkara Nomor 072-073/PUU-II/2004, zugänglich unter http://www.mahkamahkonstitusi.go.id

Nachrichten von der Homepage der KPU http://www.kpu.go.id, Artikel aus Kompas, Tempo, The Jakarta Post, Sulutlink u.a.
 
 

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